Blog do Grupo de Pesquisa Politeia – Coprodução do Bem Público: Accountability e Gestão, da Universidade do Estado de Santa Catarina, Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas – UDESC/ESAG
A Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina (Alesc) pode avançar no controle das contratações públicas ao adotar critérios mais robustos de transparência, fiscalização, participação social, integridade e gestão de riscos. A conclusão é da mestranda Natalia Milack Colombo, do Programa de Pós-Graduação em Administração da Udesc Esag, que defenderá sua dissertação na próxima quinta-feira, 25 de setembro.
A pesquisa resultou na elaboração de um modelo de avaliação de maturidade em accountability e controle das contratações com base em referenciais teóricos, normativos e técnicos, considerando a realidade da instituição estudada, que pode ser adaptado e aplicado em outros órgãos da administração pública.
“Nós analisamos o grau de maturidade da Alesc em accountability e controle nas contratações. Os resultados mostram que a instituição apresenta nível baixo a médio de maturidade e que há oportunidades para aprimoramento”, explica a pesquisadora.
A dissertação tem como título “Contratações Públicas e Accountability na Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina”. A defesa é pública e poderá ser acompanhada presencialmente, às 16h do dia 25, na sala 07 da Udesc Esag, ou de forma remota pelo Teams, no link: https://l1nk.dev/XLMsr. O trabalho foi orientado pela professora Paula Chies Schommer e terá como avaliadores, além da professora Paula, os professores Fabiano Maury Raupp, da Udesc Esag, e Caio César de Medeiros Costa, da Universidade de Brasília (UnB).
O estudo parte do reconhecimento de que os processos de compras governamentais são complexos e estratégicos, influenciando diretamente os resultados da administração pública e exigindo transparência, responsividade e controle. A pesquisa, de natureza aplicada e abordagem qualitativa, foi realizada entre 2024 e 2025 e combinou levantamento documental e bibliográfico com observação participante e entrevistas com servidores e gestores da instituição.
Para alcançar os objetivos, foi elaborado um protocolo de verificação de editais e contratos, baseado em normas jurídicas e técnicas, que revelou lacunas nos processos de contratação da Alesc. Entrevistas com servidores ajudaram a compreender as percepções dos atores envolvidos e identificar desafios institucionais.
Como resultado, foram desenvolvidos dois modelos de avaliação de maturidade em accountability e controle de contratações públicas — um detalhado e outro sintético – em matriz que aborda temas como participação social, transparência, capacitação de servidores, fiscalização de contratos, integridade, gestão de riscos e due diligence. Ao final, o estudo apresenta recomendações para ampliar a accountability e o controle nas contratações da Alesc, contribuindo tanto para o aprimoramento da gestão pública quanto para o debate acadêmico sobre o tema.
Professora da Esag Udesc, Paula Chies Schommer, comentou iniciativas e práticas que evitam desperdício de recursos e melhoram a qualidade de obras públicas
Reprodução Globoplay / NSC Notícias
O papel do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC) na execução de ações práticas e inovadoras de accountability e controle público foi pauta de abertura da edição de sexta-feira, 12, do telejornal NSC Notícias, na NSCTV/afiliada Rede Globo. Na reportagem (assista aqui), a professora da Udesc Esag e pesquisadora do grupo Politeia, Paula Chies Schommer, foi uma das fontes jornalísticas entrevistadas.
Ela ajudou a explicar como as práticas de gestão e controle podem promover a qualidade de obras públicas e o cumprimento do que está estabelecido nos contratos. Isso vem ocorrendo, por exemplo, por meio do Laboratório de Obras do TCE-SC, que busca validações por fases nos empreendimentos públicos, como tematizou o repórter André Lux, responsável pela matéria.
Para Paula Schommer, a temática do controle proativo e voltado a aprimorar os serviços públicos e obras públicas tem se tornado mais presente para órgãos de controle, gestores públicos e cidadãos. Cabe fortalecer os sistemas de controle, que incluem a colaboração entre os controles externo, interno e social, bem como capacitar e valorizar o trabalho dos fiscais e gestores de contratos.
O controle social, realizado por cidadãos, organizações da sociedade civil, conselhos, imprensa e academia, monitora se as expectativas da cidadania estão sendo atendidas pelos gestores públicos e contribui para encontrar soluções para os problemas públicos.
O controle externo, como o realizado pelo Tribunal de Contas, pode identificar problemas enquanto ainda é possível corrigi-los, evitando o desperdício de recursos e a corrupção. Pode também orientar e capacitar gestores públicos, fiscais de contratos e controladores internos dos próprios órgãos, como busca fazer o programa TCE Parceiro.
A pesquisadora recorda que na Esag e no Politeia o tema do controle da administração pública abrange uma série de pesquisas de mestrado e doutorado, tanto já defendidas quanto em andamento.
Estão abertas as inscrições para a oficina De Olho na LAI, agendada para o dia 19 de agosto, das 8h20 às 11h, na Udesc Esag, em Florianópolis. A atividade é gratuita e tem como foco explorar o uso da Lei de Acesso à Informação (LAI) como ferramenta de transparência e participação cidadã, controle social e diálogo entre Estado e sociedade. As inscrições podem ser feitas em https://politeiacoproducao.com.br/deolhonalai/.
A oficina será conduzida pela organização Fiquem Sabendo, agência de dados independente que atua nacionalmente para promover o acesso à informação pública no Brasil. A jornalista e professora Taís Seibt, diretora de estratégia da entidade e especialista no uso da LAI, será a responsável por compartilhar experiências, casos reais e estratégias práticas com os participantes.
Criada por professores, estudantes e pesquisadores do Departamento de Administração Pública da Udesc Esag, a iniciativa De Olho na LAI busca promover o uso da LAI. A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), resultado da colaboração entre governo e sociedade civil, marcou um avanço na democracia e na administração pública ao garantir o direito à informação. Sua entrada em vigor em 2012 representa um divisor de águas. Pode-se dizer que existe “o antes e o depois da LAI”.
A edição de agosto da iniciativa De Olho na LAI é coordenada pelos acadêmicos Josileia Alves e Maicon Estevam, da turma 2025/1 da disciplina Sistemas de Accountability, ministrada pela professora Paula Schommer. Além de integrar os conteúdos das disciplinas de graduação e pós-graduação, a atividade visa engajar estudantes, pesquisadores, servidores públicos, jornalistas, integrantes de organizações da sociedade civil e demais interessados no uso estratégico da LAI como instrumento de diálogo com governos e promoção da transparência.
Públicos-alvo da iniciativa: estudantes, pesquisadores, servidores públicos, jornalistas, integrantes de organizações da sociedade civil e demais interessados
Mais informações: Josileia (WhatsApp: 48 99958‑8158)
Como o conhecimento sobre as contas públicas pode apoiar o exercício do controle social e contribuir para a propositura de melhorias nas políticas públicas
Por Graziela Luiza Meincheim*
“O povo inglês só é soberano no momento da votação; no dia seguinte passa a ser escravo.” Esta frase, dita no século XVIII pelo filósofo Jean Jacques Rousseau, considerado o pai da democracia moderna, ainda hoje nos traz reflexões em relação aos ideais democráticos que podem ser perseguidos. Embora o Brasil tenha uma história democrática relativamente recente e tenha apresentado significativos avanços nos últimos anos, ainda nos dias de hoje grande parte dos cidadãos brasileiros exerce sua soberania apenas no dia das eleições. A questão que norteia esta reflexão é: enquanto cidadãos, de que forma podemos ampliar nosso poder, para além das urnas, acompanhando os mandatos daqueles que elegemos e assim alcançar melhorias nas políticas públicas implementadas?
Uma das possíveis respostas a essa questão é apresentada pelos pesquisadores Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro (2004), que veem a aprendizagem acerca das finanças públicas como um meio pelo qual os brasileiros podem exercer seu poder ao longo do mandato dos eleitos. É sobre este tema que discorreremos aqui.
Conhecendo as finanças públicas, os cidadãos podem discutir em mais detalhes e com mais propriedade, por exemplo, sobre os gastos públicos que devem ser priorizados na proposta orçamentária, alocação dos recursos nas políticas públicas e a distribuição desses gastos entre grupos sociais. Na mesma linha, os autores citados sustentam que quanto maior o controle efetuado pelos cidadãos, mais o Poder Público tem condições de corrigir e melhorar as políticas públicas, ajustando tais políticas às necessidades e expectativas do cidadão.
Por meio do controle social, o poder é conferido aos cidadãos não somente no dia da votação (Abrucio e Loureiro, 2004), mas também durante a vigência dos mandatos quando, por exemplo, ocorrem as discussões sobre a alocação dos recursos no orçamento público, bem como na apresentação da prestação de contas sobre a aplicação desses recursos.
Nessa linha, os autores destacam que o exercício do controle é condicionado pela transparência e visibilidade dos atos do Poder Público, a fim de permitir que o povo conheça as decisões governamentais. Em relação à visibilidade dos atos, Bobbio (2023) afirma que somente quando o ato é público os cidadãos possuem condições de julgá-lo e, portanto, de exercer diante dele uma das prerrogativas fundamentais do cidadão democrático, o controle dos governantes. Abrucio e Loureiro (2004) destacam que a transparência das ações governamentais é um requisito para a efetivação de seus instrumentos institucionais, pois sem informações confiáveis, relevantes e oportunas, não há possibilidade de os atores políticos e sociais ativarem os mecanismos de responsabilização.
Em linhas gerais, o controle social depende das mesmas condições que garantem a qualidade da democracia representativa: informação e debate entre os cidadãos, instituições que viabilizem a fiscalização, regras que incentivem o pluralismo e coíbam o privilégio de alguns grupos frente à maioria desorganizada, bem como o respeito ao império da lei e aos direitos dos cidadãos (Abrucio e Loureiro, 2004).
Com o avanço do regime democrático de direito no Brasil, foram instituídos diversos instrumentos que permitem o acompanhamento das contas públicas, como os conselhos de políticas públicas, o orçamento participativo, as audiências públicas, os canais de ouvidoria para o atendimento de dúvidas ou pedidos de acesso à informação, os portais de transparência e as prestações de contas dos governantes, apenas para citar alguns exemplos.
No caso das prestações de contas dos governantes, trata-se de uma peça contábil, submetida à análise e ao julgamento do Poder Legislativo, em que são apresentados dados sobre a execução do orçamento público, gestão financeira, composição do patrimônio público, desempenho da economia, análise da gestão fiscal, além de demonstrativos contábeis obrigatórios.
O problema que surge, porém, é que os cidadãos enfrentam dificuldades para compreender os dados das contas públicas que são disponibilizados pelos órgãos públicos nas prestações de contas dos governantes. Por isso, o interesse dos cidadãos em fiscalizá-las é pequeno. Tampouco eles possuem plenas condições para agir a partir dos dados que são divulgados.
Pode-se conjecturar que as principais causas desse problema estejam relacionadas à apresentação dos dados das contas públicas com forte predomínio de termos técnicos, a falta de materiais e de instrumentos que facilitem a compreensão do conteúdo disponível e estimulem a participação social, e a apresentação das prestações de contas dos governantes voltadas mais para o cumprimento das obrigações legais, do que para o esclarecimento à população de forma simples e compreensível sobre as ações desenvolvidas pela gestão de governo.
A fim de dirimir essas questões, verifica-se certa evolução no formato de apresentação das prestações de contas dos governantes nos últimos anos, a exemplo do Balanço Geral do Estado de Santa Catarina, juntamente com o Balanço Cidadão do Estado. Estes dois instrumentos de prestação de contas e de transparência permitem o acesso às informações sobre os gastos públicos realizados pelo Governo e facilitam o entendimento sobre as finanças públicas, favorecendo assim a fiscalização da gestão pública pela sociedade.
O Balanço Geral do Estado de Santa Catarina constitui-se na principal peça de prestação de contas do Governador, que é submetida à análise e ao julgamento do Poder Legislativo. Além de apresentar dados quantitativos e qualitativos sobre a aplicação dos recursos estaduais arrecadados nas principais áreas de atuação estatal, desempenho da economia e destaques da gestão administrativa, a prestação de contas contém temas mais técnicos como os demonstrativos contábeis, fiscais e as notas explicativas.
Além de observar os requisitos técnicos e legais na sua elaboração, verifica-se o emprego de linguagem e apresentação que buscam transformar dados técnicos das finanças públicas em informações compreensíveis, acompanhados de exposições gráficas e visuais para facilitar o entendimento de quem lê.
Um exemplo do uso de linguagem simples no Balanço Geral do Estado de Santa Catarina ocorre em relação aos dados técnicos das receitas arrecadadas e dos gastos públicos realizados. Há um resumo de onde vieram os recursos públicos estaduais e onde foram aplicados esses recursos, conjugando-se os termos técnicos, que são obrigatórios, com as explicações para os itens mais difíceis de serem entendidos pelo cidadão. A figura 1 mostra esse resumo, contendo as origens das receitas estaduais e da aplicação desses recursos.
Figura 1: De onde vieram os recursos estaduais e onde foram aplicados
Fonte: Balanço Geral do Estado de Santa Catarina (2023)
O Balanço Cidadão do Governo de Santa Catarina é um projeto de educação fiscal e financeira, que mostra a origem e a aplicação dos recursos públicos estaduais com uma linguagem simples e objetiva, voltada principalmente ao público jovem (Figura 2). A publicação, lançada em 2017, possui o formato de uma cartilha e tem como principal objetivo instigar os jovens cidadãos a acompanhar a situação das contas públicas e participar de forma mais ativa da gestão, e assim sugerir melhorias na implementação de políticas públicas que atendam, de forma mais justa e equitativa, as necessidades da população.
Figura 2: Balanço Cidadão Estado de Santa Catarina (2022)
Fonte: Balanço Cidadão Estado de Santa Catarina (2022)
A base de dados do Balanço Cidadão é o Balanço Geral do Estado. Para simplificar e apresentar esses números de maneira mais objetiva, o Balanço Cidadão vale-se da linguagem coloquial e da técnica do storytelling, que consiste basicamente na narração de uma história. A proposta é estimular a leitura e fixar a atenção do leitor usando um formato atrativo na apresentação dos dados, com infográficos, ilustrações e cenários que remetem a cenas do cotidiano das pessoas, tornando a temática das contas públicas mais próxima da realidade vivida pelo cidadão. A história é o fio condutor do enredo, em que, por meio de diálogos entre os protagonistas, são inseridas as informações sobre a gestão das finanças públicas.
O Balanço Cidadão (Figura 3) conta com outro diferencial: o capítulo de Jogos Educacionais, cujos leitores são desafiados a responder questões relacionadas às finanças públicas no Show do Cidadão (Quiz), no Caça-Palavras e nas Palavras Cruzadas. Além desses jogos, no Balanço Cidadão do ano de 2022, há o “Brincando de ser Governador”, que é um jogo de tabuleiro no qual o jogador se coloca no lugar do Governador, e precisa superar os desafios da gestão para chegar ao final do mandato.
Figura 3: Jogo Brincando de ser Governador
Fonte: Balanço Cidadão Estado de Santa Catarina (2022)
As melhorias na apresentação das prestações de contas, como a constatada no Balanço Geral do Estado de Santa Catarina, e a criação de instrumentos inovadores de educação fiscal, como o Balanço Cidadão, demonstram a preocupação e o esforço contínuo da equipe técnica responsável pela elaboração desses instrumentos em melhorar a forma de comunicação sobre a situação das contas públicas, bem como para apresentar informações qualificadas e inteligíveis, que permitam aos cidadãos um maior conhecimento sobre as finanças públicas.
Esses instrumentos também proporcionam que os cidadãos possam demandar outras informações que entenderem necessárias, utilizando para tal mecanismos como a Lei de Acesso à Informação (LAI) e as ouvidorias, bem como a participação em debates e ações coletivas de controle social, por meio de conselhos de políticas públicas e organizações da sociedade civil. Assim, o cidadão pode avaliar com mais profundidade os resultados da gestão realizada pelos eleitos e buscar contribuir para aprimorá-la, exercendo um dos pressupostos da cidadania, que é a fiscalização sobre a aplicação dos recursos públicos.
O desafio que surge é fazer com que os cidadãos tenham conhecimento e acesso a essas publicações, o que exige do Governo a realização de campanhas de incentivo à participação social, ações de educação fiscal em escolas e universidades, forte presença nas redes sociais ou até por meio de matérias jornalísticas e campanhas publicitárias. Quanto maior for a disseminação do conteúdo dessas publicações, maior será a possibilidade de os cidadãos conhecerem mais sobre a gestão pública e aumentarem seu interesse em participar de forma mais ativa. Dessa forma, além das urnas, o poder do cidadão é ampliado por todo o período do mandato dos governantes e sua maior participação na gestão pública poderá contribuir para a melhoria das políticas públicas.
*Texto elaborado por Graziela Luiza Meincheim, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.
Referências
ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças públicas, democracia e accountability. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier/Campus, 2005.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia (uma defesa das regras do jogo). Trad. Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 19ª edição, 2023.
Hoje iniciamos a Semana de Governo Aberto, organizada em parceria entre a Controladoria-Geral da União, CGU, a Controladoria-Geral do Estado de Santa Catarina, CGE/SC, a Prefeitura de Osasco e a Prefeitura de São Paulo. São os quatro integrantes brasileiros da Parceria pelo Governo Aberto, Open Government Partnership, OGP, que nesta semana promove a OpenGovWeek, em diversos países.
Compartilhamos a seguir o link da mesa inicial do evento e a fala da professora Paula Chies Schommer, do grupo de pesquisa Politeia e da Act4Delivery, que são parceiros do 1º Plano SC Governo Aberto, liderado pela CGE em Santa Catarina.
“É uma alegria estar aqui neste momento inicial da Semana de Governo Aberto, embora estejamos em um momento difícil de nossa história e de nosso país. Fome, doenças, guerras e violências várias, que vinham sendo controladas e reduzidas pelo mundo, voltam a nos assombrar em grande escala. Desafiam nossa capacidade de colaboração, conhecimento, inovação e solidariedade. Desafiam os governos, que se mostram ainda mais relevantes diante de problemas coletivos complexos, contando com seus cidadãos para enfrentá-los.
Governar é difícil. O exercício do poder pode ser feito de modo mais concentrado, fechado, obscuro, violento, o que ocorre sobretudo em momentos de crise e medo. Ou pode ser feito de modo mais compartilhado, aberto, transparente e colaborativo, ainda que haja divergência e conflito, também necessários para ampliar perspectivas e possibilidades. Porque há também capacidades muitas que podem ser articuladas e desenvolvidas a partir da colaboração.
Um governo que se abre para seus cidadãos é um governo que se fortalece. Em lugar da força concentrada e imposta, um poder distribuído e multiplicado, cuja força está no diálogo, na colaboração, na diversidade de ideias, recursos e capacidades. Em lugar do poder monólogo, que não se explica, que agride, manipula e corrompe, um poder que se amplia à medida que escuta, explica, negocia, coordena, media, articula, estimula e valoriza seus cidadãos.
Não está dado que esta alternativa, mais aberta e democrática, seja a vencedora ou a preferida pela maioria dos governantes, servidores públicos e cidadãos. Embora seja preciso dialogar e travar a disputa no âmbito dos valores, desejos coletivos e palavras, é preciso ir além. É preciso demonstrar que uma cidadania ativa e um governo aberto, juntos, são capazes de gerar resultados concretos, na forma de sociedades mais justas e sustentáveis, com melhores serviços para todas as pessoas. Seja em educação, saúde, segurança pública e saneamento de boa qualidade para todas as pessoas, seja em atividades como as de controle ou compras e contratações públicas, para que tenhamos também bons processos internos e parceiros privados e sociais qualificados. Cabe experimentar, aprender e demonstrar que o governo aberto é um caminho viável e mais sustentável para responder aos imensos desafios de nosso tempo.
Do que vivencio em organizações da sociedade civil, na academia, junto a órgãos de gestão pública e de controle interno, externo e social, observo que estes ampliam seu poder a capacidade de ação ao se abrir para o diálogo e a construção conjunta com a cidadania. Isso foi visível na trajetória da Controladoria-Geral da União, CGU, que liderou processos colaborativos na construção e implementação da Lei de Acesso à Informação, LAI, que agora completa 10 anos, na organização da primeira Conferência Nacional de Transparência e Controle Social, Consocial, e na presença do Brasil desde o lançamento da Parceria pelo Governo Aberto, em 2012. Isso foi evidente também na recente implantação da Controladoria-Geral do Estado de Santa Catarina, CGE/SC, que desde sua concepção, e agora como integrante da OGP Local, vem trabalhando em colaboração com diversos segmentos dentro e fora do governo.
Este evento é uma demonstração dos potenciais da colaboração. Organizado em conjunto por várias pessoas, de diferentes locais, níveis de governo e seus parceiros, promoverá debates e aprendizagens ao longo da semana, e seguirá na condução de um mapeamento de práticas de governo aberto, que agora lançamos.
Que sejamos capazes de fazer com que a abertura e a colaboração sejam o padrão básico do governo e da governança. E a partir disso, tenhamos governos e sociedades fortalecidas, servidores públicos valorizados, cidadãos plenos e ativos na coprodução da gestão, do controle, dos serviços públicos, do bem público.”
O evento prossegue até o dia 20 de maio, com participação de outros membros e egressos do grupo Politeia, entre eles o Professor Fabiano Raupp, pesquisador destacado na área de transparência pública, e o mestre Leonardo Valente Favaretto, que durante seu mestrado pesquisou as relações entre os controles interno, externo e social. Este que será o tema de Painel nesta 5ª feira, dia 18 de maio, às 15:30h.
Roda de conversa com gestores da Secretaria de Administração do Estado de Santa Catarina, Prefeitura de Londrina, Prefeitura de Blumenau e Observatório Social do Brasil Santa Catarina ocorreu no dia 11 de maio e está disponível no Canal do Politeia no YouTube:
O webinário ocorre no âmbito do compromisso “Promover princípios e práticas de governo aberto e controle social em municípios catarinenses” do Plano de Ação SC Governo Aberto.
Participantes: Moderação: Karen Bayestorff – Diretora da Diretoria de Gestão de Licitações e Contratos da Secretaria Estadual de Administração (SEA/SC)
Debatedores: Fábio Cavazzoti – Secretário Municipal de Gestão Pública da Prefeitura Municipal de Londrina Renato Wanrosky – Diretor de Compras e Licitações da Prefeitura Municipal de Blumenau Evandro Carlos Gevaerd – Vice-presidente do Observatório Social de Santa Catarina Carla Giani – Gerente da Central Estratégica de Compras Públicas da Secretaria Estadual de Administração (SEA/SC)
O presente texto tem como objetivo analisar a relação entre os conselhos gestores de políticas e a coprodução de bens e serviços públicos. Pretende-se, aqui, apresentar um pouco sobre o funcionamento dos conselhos e discutir sobre seus papéis frente à sociedade e a administração pública, bem como os principais desafios enfrentados pelos conselhos da cidade de Florianópolis.
Pretende-se entender o porquê de a participação cidadã em conselhos de políticas públicas se configurar como um exercício de socialização, publicização e construção coletiva e de como os conselhos se configuram como um mecanismo para garantir espaços de participação. Abordaremos a configuração dos conselhos no município de Florianópolis, dando ênfase ao Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA).
Participação social, conselhos e coprodução
Entende-se coprodução como o compartilhamento de responsabilidades no planejamento e/ou na provisão de bens e serviços públicos, por meio da interação entre profissionais-servidores e cidadãos-usuários. Os arranjos organizacionais que promovem a participação social e a interação entre agentes, públicos privados e cidadãos, como os conselhos, geram oportunidade para que a coprodução ocorra e se desenvolva (RONCONI, DEBETIR, DE MATTIA, 2011). Os conselhos gestores de políticas públicas são relevantes, também, para o exercício do controle social.
A participação social consiste no compartilhamento de poder político entre o Estado e demais agentes, não necessariamente caracteriza-se como coprodução, enquanto o controle social é a inserção dos cidadãos no papel de orientar e fiscalizar a ação do estado (BAVA, 2016).
Para que seja possível ocorrer de fato a participação social no Estado é preciso mais que a articulação e a organização da sociedade civil. É necessário um tipo de gestão pública específica, que coopere para o trabalho em rede, denominado governança pública (RONCONI, 2018).
Na democracia liberal, a participação social é institucionalizada, estruturada e intermediada pela legislação, mas também verifica-se outras formas de auto organização e movimento não formais. Existem instrumentos normativos (leis, decretos e resoluções) que criam e regulam conselhos e conferências de políticas públicas na administração pública. Para ser viável a continuidade dos conselhos, eles precisam apresentar aspectos de legitimidade que se desdobram em condições de governabilidade (capacidades políticas) e governança (capacidades administrativas) (SPECIE, 2015).
Por isso, a abertura e apoio do gestor público à participação, juntamente com seu conhecimento técnico e viabilização de condições para as atividades conjuntas, se torna imprescindível no desenvolvimento e consolidação dos conselhos. A atuação conjunta entre agentes públicos, profissionais e cidadãos, representando diversos segmentos da sociedade interessados e afetados por certa política ou serviço, permite um processo contínuo de aprendizagem, que ocorre na prática, que requer e também desenvolve capacidades específicas.
Portanto, a participação social é uma condição imprescindível para que os conselhos existam e funcionem, sendo um meio pelo qual o cidadão informa, opina, produz e acompanha o andamento da administração pública local.
A participação nesses conselhos pode ter características diferentes, dependendo da natureza do conselho: consultivo, deliberativo, normativo e fiscalizador (Quadro 1). Alguns deles podem desempenhar mais de um desses papéis.
Quadro 1: Tipos de conselho conforme seu papel na política pública
Tipos de conselhos de políticas públicas:
Características relativas ao papel e ao poder dos conselhos:
Consultivo
Aquele em que seus integrantes têm o papel apenas de estudar e indicar ações ou políticas sobre sua área de atuação.
Deliberativo
Aquele que efetivamente tem poder de decidir sobre a implantação de políticas e/ou a administração de recursos relativos à sua área de atuação.
Normativo
Estabelece normas e diretrizes para as políticas e/ou a administração de recursos relativos à sua área de atuação.
Fiscalizador
Fiscaliza a implementação e o funcionamento de políticas e/ou a administração de recursos relativos à sua área de atuação.
Fonte: Elaborada pelas autoras com base em Oliveira, Martins e Melo, 2018
Os conselhos são caracterizados como “canais de participação política, de controle público sobre a ação governamental, de deliberação legalmente institucionalizada e de publicização das ações do governo” (BRONZO, 1988, p. 280). A partir da Constituição Federal, houve o aumento da participação dos cidadãos com a divisão paritária dos conselhos. Tendo, portanto, a sociedade civil e o governo o mesmo poder deliberativo nesses espaços, apesar de que nem todos os conselhos representativos carregam consigo essa definição de paridade, como será explicado a seguir.
Conselhos e controle social
Um dos elementos estruturantes da coprodução é a accountability (ROCHA, SCHOMMER, DEBETIR e PINHEIRO, 2021), conceito esse que corresponde à “responsabilização permanente dos gestores públicos em termos da avaliação sobre a conformidade e legalidade, mas também da economia, da eficiência, da eficácia e da efetividade dos atos praticados em decorrência do uso do poder que lhes é outorgado pela sociedade” (ROCHA, 2007, p.3). Os mecanismos e processos de controle interno, controle externo e controle social da administração pública são necessários para a realização da accountability.
Órgãos como o Tribunal de Contas e o Ministério Público são parte do sistema de controle externo da administração pública. As controladorias ou auditorias internas, por exemplo, são órgãos de controle interno. As ouvidorias e conselhos, por sua vez, estabelecem relações entre o controle interno e o controle social.
Um papel relevante dos conselhos é a demanda e a produção de informações públicas qualificadas, e o debate sobre elas, para subsidiar a análise e a deliberação sobre políticas públicas e a alocação de recursos. Sem informação, também não existe controle social. Conselhos são essenciais para a coprodução através da construção de instrumentos, de diagnósticos para direcionar, definir, publicizar informações sobre determinadas áreas de atuação de cada um deles. Assim, é possível que a sociedade civil se esclareça e construa um caminho que as guie nos processos de participação social, que podem gerar a coprodução no futuro. A partir da coleta dessas informações e dados, da transformação em um diagnóstico sobre determinada problemática social, e posteriormente da aplicação de um recurso público, é possível promover coprodução de bem ou serviço público (PEREIRA, 2021).
Logo, o controle social é uma ferramenta importante tanto para a organização interna dos conselhos, bem como para seus participantes cobrarem o uso por parte do governo. Os conselhos se configuram como uma forma de ampliar e qualificar a democracia, por meio de gestores e cidadãos interessados, os quais permitem o aprimoramento do controle social e a melhoria na confiança daqueles que buscam e participam, de alguma forma, da tomada de decisões (MENDONÇA, 2021).
Conselhos de políticas públicas em Florianópolis
Quando se olha para cada município, apesar de os conselhos manterem suas características: deliberativos, paritários e normativos, nota-se mudança na estrutura, os atores responsáveis e seus papéis dentro dos conselhos. Essas características são pautadas por uma legislação municipal e pela trajetória e dinâmica própria de cada contexto. Cada conselho confere singularidade em suas características, e por isso, cada um tem uma estrutura, lei e características próprias.
Em relação aos papéis dos conselheiros, o mesmo se configura como um trabalho voluntário, que exige uma carga de trabalho grande, devido ao conhecimento específico que cada área temática exige, e há a necessidade de levar as questões à sociedade civil antes da tomada de decisões. Esses aspectos demandam tempo, conhecimento e conexões com o segmento que representa.
O Articula Floripa é um projeto que tem como objetivo promover e garantir direitos de crianças e adolescentes em Florianópolis por meio do fortalecimento do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA) e da articulação entre os atores do Sistema de Garantia dos Direitos da Criança e do Adolescente (SGDCA). Logo após seu início, em 2017, elaborou um plano de ação que guiou as ações. Uma delas incluiu encontros, workshops e entrevistas com os conselheiros do CMDCA. Esse trabalho foi apelidado de “diagnóstico da atuação dos conselheiros”, pois antes de fortalecer o trabalho realizado, era necessário conhecer quem está por trás dessa mediação.
Apesar de os conselheiros possuírem um currículo qualificado, um desafio atual é o de como utilizar esses perfis para produzir algo em conjunto, pois, muitas vezes, os conselheiros eleitos não conhecem o fluxo dos processos dentro do conselho, e esse processo de aprendizagem demanda tempo e energia.
Os conselhos acabam se tornando, também, espaços de aprendizagem e formação, tanto para os cidadãos, como para os gestores que pouco conhecem sobre as atividades realizadas por eles. Algo que exige tempo e certa continuidade nas ações e relações.
Esse tipo de diagnóstico, que tem a participação de usuários, do poder público e da sociedade civil, permite uma coleta de dados que servem de base para dimensionar as necessidades, iniciar novos projetos, realizar ações conjuntas e tomar decisões. A participação desses outros atores envolvidos permite um olhar mais amplo para o problema.
Guerreiro Ramos (1989) diz que há espaços sócio-aproximadores e sócio-afastadores. Aqui, nota-se que os conselhos se configuram como um espaço sócio-aproximador ao passo que estabelece essa dinâmica de participação entre diversos atores, configurando como um movimento de coparticipação e coprodução.
Os conselhos em Florianópolis enfrentam alguns desafios de gestão e comunicação. Há certa dificuldade em achar informações básicas sobre ele, como a qual órgão estatal o conselho está vinculado, qual a composição da gestão atual e anteriores, atribuições e objetivos dos mesmos.
Cíntia Moura Mendonça, co-vereadora do Coletiva Bem Viver e presidenta do Fórum Intersetorial de Políticas Públicas de Florianópolis nos Conselhos de Assistência Social e CMDCA, pontua que a necessidade de desburocratizar o acesso às informações que os conselhos possuem, e que, infelizmente, não possuem apoio do poder público para utilizar de um sistema capaz de fazer essa ponte com a sociedade (MENDONÇA, 2021).
Essa falta de visibilidade dos conselhos é observada no site da Prefeitura Municipal de Florianópolis, no qual constam apenas a descrição de quatro conselhos municipais: Conselho Municipal de Direitos LGBT; Política Cultural de Florianópolis; Transparência e Combate a Corrupção e o Conselho da Cidade de Florianópolis. Porém, só no ano de 2018, foram contabilizados 37 conselhos gestores de políticas em Florianópolis, durante a Assembleia Popular de debate sobre conselhos de políticas públicas e defesa de direitos (POPULAR, 2018).
Percebe-se, portanto, a necessidade de a Prefeitura melhorar a transparência e visibilidade direcionadas aos conselhos, pois, caso contrário, corre-se o risco de se tornarem menos responsivos e reconhecidos pela sociedade e consequentemente não cumprirem o papel para o qual se propõem.
Renata Pereira da Silva, Coordenadora de Desenvolvimento Institucional e Programas Sociais do ICOM e Coordenadora do Articula Floripa, pontua uma outra questão importante acerca dos conselhos de Florianópolis: atualmente, um dos pontos que mais enfraquece o movimento é a falta de participação nas lutas que defendem a permanência dos conselhos. Muitos integrantes de conselhos, inclusive os do poder público, não conseguem dedicar as horas necessárias ao trabalho no conselho e há uma baixa procura por parte de voluntários para participar dessa luta constante que os conselhos travam buscando por permanência e recursos para se manter (SILVA, 2021).
A coordenadora do ICOM afirma que já houve movimentações para solucionar esse problema, que seria necessário pagamento e destinação de tempo de trabalho para servidores específicos realizarem certas tarefas. Contudo, isso não ocorreu e isso deixa os conselhos mais expostos perante aqueles que detém poder (SILVA, 2021).
Conclui-se que os conselhos se tornam um mecanismo para garantir espaços da participação através da representação das organizações e segmentos da população, sendo vistos como uma contribuição para a qualificação na participação política.
Para que cumpram com seus propósitos, é necessário promover transparência por parte do governo local e dos conselhos em si, instigar a participação por parte da sociedade, divulgar sua função e quais as vantagens de utilizar tal mecanismo para melhoria nas entregas da administração pública para a sociedade, promover capacitações e outras condições para que se aproveite as capacidades de seus participantes e se compartilhe poder nas decisões e ações e no controle sobre processos e resultados.
Convergências e delimitações entre coprodução e conselhos
A partir das definições dos termos apresentados, é possível notar a semelhança entre conselhos e coprodução, sob a perspectiva da participação social. Ambos incluem a participação cidadã no Estado, fortalecendo a democracia. Mas os conselhos, por si só, não representam o mesmo significado teórico e prático que a coprodução. Enquanto os conselhos são dispositivos instaurados por lei na constituição para incluir a população nas decisões estatais e no controle social, a coprodução vai no sentido do compartilhamento de responsabilidade para planejar ou elaborar as políticas e bens públicos, mas sobretudo que haja participação dos cidadãos-usuários na implementação das políticas e na entrega (ou no uso) dos serviços em si.
Os conselhos podem ser instrumentos importantes para promover a coprodução. Como a coprodução não é garantida por lei, ela depende de um arranjo governamental que colabore para a sua execução: a governança pública. Quanto mais fortalecida estiver a participação social em uma localidade, seja através de conselhos ou por outras ferramentas, existe mais chance de o Estado trabalhar com a coprodução. Conselhos gestores ativos, através do controle social, podem fazer pressão pública, além de promover oportunidades para que os governantes utilizem mais amplamente a coprodução como uma estratégia para a entrega de serviços públicos.
Conclusão
Diante do exposto, nota-se o quanto o papel dos conselhos é imprescindível para a uma administração pública que preza pela democracia e direitos de seus cidadãos. Uma das principais funções dos conselhos é justamente promover participação social nos processos que gerem o país. Essa participação torna o cidadão um agente mais efetivo na sociedade em que está inserido.
Nesse sentido, os conselhos realizam controle social de maneira organizada, analisam as políticas necessárias para sua área, para decidir sobre a implementação das mesmas ou mesmo para fiscalizar o andamento das políticas públicas que devem ser aplicadas.
Apesar da grande responsabilidade que um conselho tem para com o país, estado ou município, ainda enfrenta muitos problemas para continuar realizando seu propósito, assim como foi mencionado anteriormente, por pessoas que lidam com a realidade de trabalhar em conselhos, como Renata Pereira da Silva e Cíntia Moura Mendonça.
A ausência de soluções para algumas problemáticas, como a falta de uma cadeira para adolescentes no CMDCA ou mesmo sem a presença do movimento estudantil em causa correlacionadas, é algo a mudar.. Segundo Cíntia Mendonça, o problema com as últimas gestões do município de Florianópolis que não fornecem apoio para os conselhos, configuram-se como empecilhos notáveis na execução do trabalho dessa ferramenta de participação social.
Nos últimos anos, o Brasil tem sido bombardeado de ações políticas que tentam, pouco a pouco, extinguir certas inovações institucionais que estavam sendo consolidadas desde os anos 1980. Apesar disso, os conselhos e seus agentes, independente de suas instâncias, continuam ativos, tentando promover o controle social e a coprodução do serviço público, fomentando a transparência e fiscalização da gestão pública. Eles são essenciais para que o Brasil possa continuar fornecendo o que é direito do cidadão, que são políticas públicas de qualidade e adequadas a cada realidade, buscando, assim, a manutenção de uma administração pública mais justa e democrática.
* Texto elaborado pelas acadêmicas de administração pública Gabriela Baia, Isabela Pedroso Troyo e Monyze Weber Kutlesa, no âmbito da disciplina Coprodução do Bem Público, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no segundo semestre de 2021.
Referências
BAVA. Maria; ROCHA, Juan. Participação e o Controle Social e seu papel na construção da Saúde. Ministério Público de Santa Catarina: Controle e participação social, Cap.18, 2016.
GUERREIRO RAMOS, A. A nova ciência das organizações. São Paulo: FGV, 1989
MENDONÇA, C; PEREIRA, Renata. Conselhos e coprodução. Aula da disciplina de coprodução do bem público da Universidade do Estado de Santa Catarina. Data: 9-Dez-20212
MENDONÇA, Cíntia Moura. (RE) PENSANDO A PARTICIPAÇÃO E O SEU PAPEL NA DEMOCRACIA À LUZ DO PRAGMATISMO: um estudo junto ao fórum de políticas públicas de Florianópolis. 2019. 231 f. Dissertação (Mestrado) – Curso de Administração, A Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2019.
OLIVEIRA, A.; MARTINS, S.; MELO, E. Participação e Funcionamento dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas. Sociedade, Contabilidade e Gestão, Rio de Janeiro, v. 13, n. 2, mai/ago, 2018
POPULAR, Assembleia. Assembléia Popular de debate sobre conselhos de políticas públicas e defesa de direitos, 2018
ROCHA, A; SCHOMMER, P; DEBETIR, E; PINHEIRO, D. Elementos estruturantes para a realização da coprodução do bem público: uma visão integrativa. Cad. EBAPE.BR, v. 19, no 3, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2021
Ronconi, L. F. de A., Debetir, E., & De Mattia, C. (2011). Conselhos Gestores de Políticas Públicas: Potenciais Espaços para a Coprodução dos Serviços Públicos.Contabilidade Gestão E Governança, 14(3). Recuperado de https://www.revistacgg.org/contabil/article/view/380
RONCONI, Luciana. COPRODUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS AOS DIREITOS DA MULHER: O CASO DO CONSELHO MUNICIPAL DOS DIREITOS DA MULHER DE FLORIANÓPOLIS. Revista dos Estudantes de Públicas, vol. 3 n. 1, 2018.
SALM, José Francisco Coprodução de bens e serviços públicos In: BOULLOSA, Rosana de Freitas (org.) Dicionário para a formação em gestão social Salvador: CIAGS/UFBA. 2014 p. 42-44
SPECIE, Priscila. Direito e participação social. 2015. Tese (Doutorado em Filosofia e Teoria Geral do Direito) – Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2015. doi:10.11606/T.2.2016.tde-16092016-132522. Acesso em: 2022-02-11.
TANSCHEIT, Talita; POGREBINSCHI, Thamy. Andando para Trás: o que aconteceu com a participação social no brasil?. Opendemocracy: free thinking for the world, nov. 2017. Disponível em: https://www.opendemocracy.net/pt/andando-para-tr-s-o-que-aconteceu-com-particip/. Acesso em: 20 fev. 2022.
