Categoria: Administração Pública

Por Juliana Sartori*

No final dos anos 1980, foi implementado na cidade de Porto Alegre o Orçamento Participativo (OP), como consequência de uma série de fatores sociais e políticos que possibilitaram a construção desse instrumento de participação social nas decisões sobre o orçamento do município. Isso foi uma inovação à época, uma vez que a participação do cidadão costumava ser limitada ao voto, ou seja, na escolha dos seus representantes no legislativo e no executivo, os quais deliberavam em nome da população (LUCHMANN, 2002).

O Orçamento Participativo, a partir da experiência pioneira e marcante de Porto Alegre, foi disseminado pelo mundo sob diversos modelos e serviu de inspiração em diversos países, como Portugal, que teve sua primeira iniciativa em 2002, no município de Palmela. Até o ano de 2021, contabilizou-se mais de 1.600 iniciativas de orçamento participativo pelo país realizadas por organismos públicos ou privados (UTA, 2023).

Em 2017, no Orçamento do Estado, foi criado o Orçamento Participativo Portugal,  destinando 10% de sua verba para projetos resultantes da participação de jovens entre 14 e 30 anos. Foi a origem do Orçamento Participativo Jovem Portugal (OPJP) (UTA, 2023). Desde então, houve três edições do OPJP, deliberando sobre 1,3 milhões de euros do orçamento. Seu principal objetivo é a participação ativa de jovens no orçamento público,  incentivando os jovens a uma adesão mais frequente na participação política (UTA, 2023).

Figura 1 – OPJP (2019)

De acordo com a equipe de planejamento do Orçamento Participativo Jovem Portugal, pretendia-se com esse projeto, num primeiro momento, que jovens tomassem conhecimento do OPJP e que as entidades parceiras se envolvessem, fazendo com que os jovens estivessem presentes nos Encontros Presenciais, apresentassem propostas e se mobilizassem a votar. A participação ativa de jovens no OPJP constituía um objetivo em si, pois se tratava de uma forma de participação cívica e política. Comportava, também, a expectativa de incentivar os mesmos jovens a uma adesão mais frequente ou mais substancial a outras formas de participação política (UTA, 2023).

Após a conclusão de três ciclos do OPJP, de 2017 a 2019, o governo português buscou avaliar a relevância, eficácia, eficiência e o impacto dessa política pública, sintetizadas em um relatório. Os dados obtidos e as análises dessa  avaliação  permitem constatar que o Orçamento Participativo Jovem Portugal é relevante enquanto resposta direta a uma necessidade. A taxa de execução dos projetos vencedores e o impacto desses projetos a nível local contribuíram para reforçar a dinâmica nas comunidades e melhorar o bem estar e coesão social, aspectos positivos trazidos pela equipe de avaliação (UTA, 2023). 

Algumas limitações foram apontadas pela equipe de avaliação dessa política pública como: 

a) O tempo entre o início da avaliação e o término da iniciativa foi de 3 anos, o que dificultou na coleta de informações estratégicas para a avaliação; b) Os critérios de avaliação dos projetos propostos não estavam claros e bem definidos pela equipe de avaliação técnica; c) A restrição na divulgação da iniciativa, o que fez com que jovens que não estavam inseridos na rede de contatos do OPJP tivessem acesso a ela; d) As diversas dúvidas que surgiram entre os jovens durante as fases do processo e a capacidade da equipe em saná-las foi limitada e; e) A dificuldade em estabelecer relação de causalidade entre as atividades realizadas e os resultados observados dado o espaço de tempo entre a iniciativa e a avaliação. As limitações encontradas permitem identificar os pontos de melhoria dessa iniciativa e prever possíveis falhas em projetos futuros (UTA, 2023).

Um dos aspectos marcantes do OPJP é mostrar como os jovens engajados no processo exigiram accountability de seus projetos. Por exemplo, os jovens que tiveram seus projetos aprovados e executados foram colocados em um grupo de monitoramento, no qual tiveram a oportunidade de questionar a falta de coerência entre o projeto e a sua execução, apontando falhas na interpretação do que foi proposto e exigindo explicações (UTA, 2023).

A experiência de Porto Alegre foi relevante em seu contexto e é um importante referencial de sucesso de democracia deliberativa (LUCHMANN, 2002). Desde seu surgimento, os orçamentos participativos expandiram-se por todo o mundo com características diferentes (UTA, 2023). No Brasil, observa-se que esse instrumento não tinha o foco na população jovem, como comenta Fedozzi (2015, p. 194), em sua análise: “A síntese do perfil do público do OP de Porto Alegre indica que ele é formado paritariamente por homens e mulheres e por pessoas com idade proporcionalmente mais avançada do que a população da cidade.” O estudo desse autor teve como objeto de análise o Orçamento Participativo de Porto Alegre, mas as constatações feitas por ele mostram que as políticas públicas do governo precisam ser pensadas de modo que estimule a participação dos jovens no processo deliberativo (FEDOZZI, 2015).

Conforme afirmam Pontes e Fedozzi (2016, p.304):

Com o processo de redemocratização das instituições políticas brasileiras, inúmeras inovações têm sido desenvolvidas com o intuito de garantir e promover a ampliação da participação da sociedade civil nas decisões públicas. Destarte, ao tratar do tema da inclusão/exclusão dos segmentos sociais nas várias Instituições Participativas, os estudos apontam, em geral, a baixa inclusão dos jovens nesses processos.

Apesar de estudos como esses mostrarem a limitada inclusão de jovens nas decisões públicas, cabe destacar algumas iniciativas, ainda que esporádicas e não amadurecidas sobre a participação dos jovens no Orçamento Público.

A primeira iniciativa mais recente encontrada foi no Paraná, em 2024, realizada pela Prefeitura de Cascavel que promoveu dois encontros, no dia 23 de maio, no período da manhã e no período da noite, com alunos da rede estadual de educação (Figura 2). Além da possibilidade de participação presencial, a live foi transmitida online. O objetivo da iniciativa é promover a participação ativa da juventude na construção de um futuro melhor para a cidade de Cascavel, fortalecer a democracia local, aumentar a representatividade da juventude e impactar positivamente o futuro de toda a cidade. Além do espaço presencial, foi disponibilizado um formulário virtual por meio do qual  os alunos puderam escrever suas demandas (CASCAVEL, 2024).

Figura 2 – Iniciativa da Prefeitura de Cascavel – PR.

No ano de 2018, o Governo do Estado de São Paulo criou o Programa Orçamento Participativo Jovem (OP Jovem), que tinha como propósito fortalecer o engajamento e a participação de estudantes na tomada de decisões em suas escolas (Figura 3). A proposta era orientar os grêmios estudantis para que, em conjunto com os alunos, identificassem as melhorias necessárias em suas escolas e elaborassem um plano de ação para resolvê-las (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2024) .

A ideia era trazer iniciativas voltadas para a melhoria das atividades pedagógicas, da infraestrutura e do ambiente escolar e cada escola da rede estadual receberia 5 mil reais cuja utilização seria definida pelos alunos. No total, foram destinados mais de 25 milhões de reais para as mais de 5 mil escolas da rede estadual (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2024).

Figura 3 – Governo do Estado de São Paulo promove iniciativa com alunos em escolas da rede estadual.

Rio das Ostras, município do estado do Rio de Janeiro, também possui o Orçamento Participativo voltado para o público jovem (Figura 4). Foram encontrados dados dessa iniciativa de 2009 a 2017. Em 2011, o projeto foi contemplado com uma premiação pela Fundação do Banco do Brasil, sendo considerado uma tecnologia social (FUNDAÇÃO BANCO DO BRASIL, 2024). Em 2010, mais de 21 mil alunos (crianças e adolescentes) já haviam participado, dentre as 51 escolas públicas, privadas e parceiras participantes do projeto. Em 2017, foi implementada a versão online do Orçamento Participativo entre os jovens. Através do link do OP Jovem no site da Prefeitura, os alunos poderiam preencher seus dados e, por meio da votação, ajudavam a decidir as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados no município com recursos públicos (RIO DAS OSTRAS, 2024).

Figura 4 – Iniciativa em Rio das Ostras – RJ.

Por fim, o projeto mais antigo identificado no levantamento  realizado foi o Orçamento Participativo Criança São Paulo, em 2004, idealizado pelo Instituto Paulo Freire, com a parceria da Prefeitura de São Paulo. O objetivo dessa iniciativa era oportunizar às crianças e adolescentes das unidades educacionais de ensino fundamental da Rede Municipal de São Paulo o exercício da cidadania por meio da participação (Figura 5). Com esse projeto, os jovens puderam desenvolver o senso de pertencimento à escola, ao bairro e à cidade. Além disso, puderam identificar os problemas locais e propor soluções através de suas próprias perspectivas, como sujeito da ação (GOMES, 2004).

Figura 5 – Orçamento Participativo Criança São Paulo.

O orçamento participativo é um instrumento que possibilita o exercício da democracia deliberativa, entendida como um processo de deliberação política que incorpora a participação da sociedade civil na regulação da vida coletiva. A legitimidade das decisões políticas é derivada da deliberação pública dos cidadãos, em contraponto com a mais tradicional legitimação dessas decisões apenas por meio  do resultado do processo eleitoral dos representantes (LUCHMANN, 2002).

De acordo com Schommer. (2023, p.1), o orçamento participativo é um:

Processo de envolvimento de cidadãos ordinários/não eleitos na alocação de recursos públicos; um instrumento de governança promovido por autoridades públicas para a participação cidadã em processo de argumentação e deliberação para alocar recursos públicos […].

Esse instrumento de participação ativa dos cidadãos é um processo educativo e estimula, por meio de capacitação e conscientização, o desenvolvimento da cidadania. Essa concepção reflete o que se chama de democracia participativa, que está centrada na autodeterminação da população na definição e construção da vida e do bem comum (LUCHMANN, 2002).

Entretanto, segundo os estudos de Fedozzi (2009, p.29) sobre o Orçamento Participativo de Porto Alegre: “as práticas de democracia participativa  não criam, por si sós, oportunidades equânimes entre grupos e indivíduos.” O autor  afirma que essa inovação democrática ajuda a reproduzir, de certo modo, algumas desigualdades vindas das diferentes formas que se ocupa o espaço social pela sociedade, em razão dos capitais socioeconômico, cultural e social (FEDOZZI, 2009).

Outro conceito merece destaque quando se fala em participação: coprodução do bem público. Com a participação popular, em interação com profissionais do serviço público, é possível encontrar melhores soluções para problemas públicos. Isso leva à construção do bem público a partir do interesse coletivo. A coprodução pode ser entendida como uma estratégia para o desenho e a entrega de serviços e bens públicos por meio do engajamento mútuo e contínuo de governantes e cidadãos (usuários e comunidades), os quais compartilham poder, recursos e responsabilidades (SCHOMMER, 2023, p. 318).

Salm, Menegasso e Ribeiro (2007, p. 232) afirmam que: “A co-produção do bem público envolve a participação ativa e direta do cidadão nos processos de elaboração, desenho, implementação e avaliação das políticas públicas voltadas ao interesse público e, em última instância, à construção do bem comum.” Corroborando com a ideia de que o cidadão faz parte desse processo de construção do bem público e que sua participação pode trazer benefícios, em especial, na construção e no fortalecimento da democracia (SALM et al., 2007, p. 233).

De acordo com Schommer (2023, p.319): “A ampliação do rol de atores e processos para a produção de serviços públicos, adiciona visões, recursos e interações, aumentando possibilidades para lidar com incertezas e com a complexidade de problemas públicos.” Dessa forma, a coprodução demanda adaptações e inovações que possibilitam a inclusão, a colaboração, a abertura, a transparência e a accountability (SCHOMMER, 2023).

Por fim, cabe aqui relacionar o conceito de accountability, pois a participação dos cidadãos estimula a coprodução do bem público e encontra um ambiente propício para a accountability. Segundo Schommer (2023, p. 320), “cidadãos e agentes públicos podem coproduzir accountability enquanto coproduzem saúde, educação, assistência social ou segurança pública.” Estar envolvido na dinâmica da construção do bem público é fundamental para a entrega de serviços públicos que reflitam as necessidades da população. Essa participação, uma vez que gera tal engajamento, favorece  a accountability por parte de cidadãos e servidores. Ao participar do desenho e da provisão dos serviços públicos, cidadãos ajudam a melhorar a oferta de serviços e também exigem e demandam respostas da administração pública.

CONCLUSÕES

Em Portugal, pelo fato de terem feito três edições do OPJP, foi possível fazer uma avaliação da política pública e verificar seus resultados, pois dados foram coletados de todas as edições e puderam ser comparados para medir em que aspectos e em que medida os objetivos da política foram alcançados e quais foram as aprendizagens decorrentes da prática. 

No Brasil, experiências esparsas e sem continuidade não permitiram identificar um relatório de avaliação da política pública, em cada estado ou município, como ocorreu em Portugal. Isso demonstra uma maior dificuldade em saber se a ação de governo produziu os resultados esperados.

Observou-se que em Portugal o projeto do OPJP focava nos jovens, independente da inserção deles no ambiente escolar, enquanto que no Brasil o foco era a disseminação dos projetos dentro das escolas. Isso acaba limitando o acesso de jovens que não se encontram em escolas e pode reproduzir desigualdades a partir de uma iniciativa que era justamente para produzir igualdade.

Em Portugal, houve preocupação em executar os projetos vencedores e realizar  accountability sobre o processo, incluindo a transparência sobre critérios e processos, mesmo que com dificuldades e escassez de recursos. No Brasil, observa-se que as iniciativas encontradas de envolvimento dos jovens no orçamento não se mostraram contínuas, tendo Rio das Ostras como modelo mais longevo, porém interrompido após certo tempo, pois não foi possível encontrar indícios de sua continuidade em sites oficiais. Além disso, não foram localizadas fontes sobre processo avaliativo para analisar os erros e os acertos dessa política pública. As políticas são publicizadas como sucesso independente do que a realidade mostra.

No Brasil, a partir dos 16 anos, o jovem está apto a votar. Diante disto, o Estado pode implementar mecanismos que impulsionem e incentivem seu envolvimento nos processos participativos e deliberativos. Criar espaços para esse público é fundamental para  que sua participação nas demandas públicas e na coprodução do bem público ocorra.

*Texto elaborado por Juliana Sartori, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

REFERÊNCIAS

CASCAVEL, M. D. INÉDITO: Jovens são convocados para decidirem o futuro de Cascavel em audiência pública. Disponível em: <https://cascavel.atende.net/cidadao/noticia/inedito-jovens-sao-convocados-para-decidirem-o-futuro-de-cascavel-em-audiencia-publica#>. Acesso em: 1 jun. 2024.

FEDOZZI, L.; BORGES, L. Trajetória do orçamento participativo de Porto Alegre: representação e elitização política. Lua Nova: Revista de Cultura e Política, n. 95, p. 181–224, 1 ago. 2015.

‌FUNDAÇÃO BANCO DO BRASIL. Prêmio Fundação Banco do Brasil de Tecnologia Social 2011. Disponível em: <https://www.abravideo.org.br/Abravideo/arquivos/Folders%20FBB%202011/26_orcamento_participativo_jovem.pdf>. Acesso em 01 jun. 2024

GOMES, Anderson Severiano. Orçamento Participativo Criança: exercendo a cidadania desde a infância. São Paulo: Instituto Paulo Freite, 2004.

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‌LUCHMANN, Lígia Helena Hahn. Possibilidades e limites da democracia deliberativa: a experiencia do orçamento participativo de Porto Alegre. 2002. 225p. Tese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Ciencias Humanas, Campinas, SP. Disponível em: https://hdl.handle.net/20.500.12733/1591933. Acesso em: 24 mai. 2024.

PONTES, João Paulo; FEDOZZI, Luciano. Participação e juventudes: Relações geracionais e adultocentrismo no Orçamento Participativo de Porto Alegre. In: HEIDRICH, Álvaro Luiz et al. Estruturas e dinâmicas socioespaciais urbanas no Rio Grande do Sul: transformações em tempos de globalização (1991-2010). [S. l.]: Editora Letra1, 2016. E-book. ISBN 9788563800206. Disponível em: https://doi.org/10.21826/9788563800206. Acesso em: 20 maio 2024.

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