Blog do Grupo de Pesquisa Politeia – Coprodução do Bem Público: Accountability e Gestão, da Universidade do Estado de Santa Catarina, Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas – UDESC/ESAG
Na próxima terça-feira, dia 14 de dezembro de 2021, às 14 horas, a aluna Bárbara Ferrari, do Mestrado Acadêmico em Administração da ESAG/UDESC e membro do Grupo de Pesquisa Politeia, defenderá sua dissertação “Participação Cidadã no Processo Orçamentário Municipal: um estudo sobre o Orçamento Participativo de Florianópolis”. A pesquisa foi orientada pela professora Paula Chies Schommer.
A dissertação teve como objetivo compreender como se constituiu a prática do Orçamento Legislativo Participativo (OLP) em Florianópolis, nos anos de 2018 e 2019, a partir da reconstituição da trajetória da prática e da identificação das possibilidades e lições aprendidas, limitações e desafios da iniciativa, além das particularidades e adaptações metodológicas necessárias à realização do OLP em cada um dos territórios em que foi realizado .
A escolha por estudar o OLP se deu devido a suas características particulares em relação a outras formas de orçamento participativo e de participação cidadã junto ao legislativo, como:
(a) tratar-se de uma articulação entre vereadores para a destinação conjunta das emendas parlamentares;
(b) a construção das propostas de emendas se dar junto aos cidadãos;
(c) ser uma prática inédita nas câmaras de vereadores do país;
(d) advir do desdobramento de uma inovação: as emendas parlamentares impositivas nos municípios;
(e) tratar-se de uma nova forma de participação na fase legislativa do orçamento (para além das audiências públicas e da articulação direta vereador-base eleitoral);
(f) sua implementação ter se dado em duas localidades com características territoriais diferentes na cidade.
A pesquisa mostrou que, por ser proposta por vereadores eleitos, o OLP foi uma forma de aproximar os representantes de seus representados, tornando as relações entre eles mais estreitas e sólidas, à medida que os princípios, valores e prioridades dos cidadãos é que nortearam a decisão política da destinação das emendas. Além disso, a população decidiu diretamente sobre a alocação dos recursos das emendas parlamentares, sendo convidados a participar de todo o processo, desde a identificação dos problemas, até o levantamento de sugestões de solução, escolha das obras e a elaboração dos projetos finais. Por fim, os cidadãos tiveram de defender suas propostas no âmbito do debate público, justificando para os seus semelhantes as razões de suas escolhas e opiniões.
Assim, o OLP, como experiência que buscou promover a participação e o engajamento público no âmbito do poder Legislativo, caracteriza-se pela sua capacidade de articular aspectos da representação, da participação direta dos cidadãos e da deliberação em seu desenho.
Participam da banca, além da orientadora prof. Paula Schommer, os professores Dr. Daniel Moraes Pinheiro, da UDESC, e Dra. Lígia Helena Hahn Lüchmann, da Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC.
Acesso on-line
A recomendação é acessar o link para assistir à defesa com pelo menos 15 minutos de antecedência (13h45). O áudio do microfone deve estar desligado (modo mudo) durante a apresentação e a arguição da banca.
Autores: Alix Wadeson, Florencia Guerzovich e Thomas Aston
Arkhip Kuindzhi · Dnepr in the morning, 1881
As we support different organizations, think about their MEL systems, and reflect on our own work, we’re finding that we can measure progress and aggregate results to conduct a symphony that is larger than the sum of its ‘instruments’ (continuing with our ‘school of music’ metaphor). In our last post of this blog series, we discussed the importance of engaging with programs and portfolios in place, while working towards a new framework by incorporating “layers” of learning from experimentation, both at project and portfolio levels. We also learned about similarities with the thinking of other colleagues, such as the UNDP’s Accelerator Labs and Innovation teams. Our understanding is slowly evolving, but we are already learning various lessons; we hope these can inform others also working on MEL or managing ‘schools of music’, and continue this dialogue with peers and funders.
We have organized this learning and current thinking into five key areas: (i) construct validity and comparisons; (ii) collective and meaningful theory building; (iii) realistic timelines for realizing and measuring impact; (iv) purposeful and appropriate data collection and aggregation; and (v) MEL utility for all.
1)Are we measuring what we think we are measuring? And how can we compare and learn across projects and contexts?
We recommend starting by defining standard concepts, and indicators with specific guidance on what is (and is not) important to document at the project and portfolio level. This decision is often associated with a theory of change (ToC). There is somerecent debate about the language, but it’s essentially a hypothesis of how and why change is expected to happen (or happened). We should also consider the main questions that stakeholders have about this theory (or theories), rather than generate concepts or indicators for their own sake.
Two of us are developing and testing a Monitoring, Evaluation, Reporting and Learning (MERL) guide for GPSA grant partners and evaluation consultants. This process has helped us reflect on common challenges in establishing other TPA portfolio MEL systems. For us, this processincludes unpacking the key indicators that could prove useful to help us monitor, evaluate, iterate, and narrate a general trajectory of change across different contexts.
Also baked into this process is a set of core assumptions that the ‘school of music’ identified with its partners over the years. This included compromises for prioritizing certain assumptions over others, across the portfolio (e.g., zeroing in on the non-financial contribution of the funder as part of the effort rather than only on the work of local groups; or focusing on the development of relationships for meaningful action as opposed to focusing on the design of tools).
A set of core concepts is also embeddedhere, for example, ‘sustainability’. The GPSA stakeholders defined both old and new concepts together, taking into account emergent practice as well as research in the sector. It was important to be clear about their definitions to ensure that stakeholders understand what exactly the portfolio intends to measure about and learn about collectively, before getting into the ‘how’.
Another example is “capacity building”, quite a generic term, but also one that is central to the GPSA’s work (and also for many other TPA projects). Therefore, the GPSA observed its practice and developed its own framework to define types of necessary capacities for effective social accountability processes. It’s important we are clear about what these key concepts mean for a given portfolio or program.
Such definitions are important to support the potential transfer of key ideas to different project contexts more easily, and to ensure we are monitoring similar dynamics (i.e., construct validity). These are also important to help avoid situations where actors are (perhaps unknowingly) talking past each other when reflecting about the work — e.g., equating capacity development to the top-down transfer of expert knowledge as opposed to the development of capacities to learn by doing with and from others. USAID also just launched a document explaining what they mean by locally-led development. So, we aren’t alone in this endeavor.
Definitions can be a purposive tool for a living process that enables us to find compromises to produce harmony among the different components of a ‘school of music’ (see below). Their codification is just a step to support MEL that can be revisited over time, in light of emergent practice. In the TPA sector, this isn’t meant to prescribe or proscribe, but rather, to ensure we’re talking about the same things, so we can also work to measure and learn about them consistently. We find that there are no perfect definitions and concepts can evolve with learning and practice. Therefore we are striving for ‘good enough’, while also being careful about conceptual stretching.
A ToC can be a useful instrument to prioritize concepts and indicators. But a portfolio-level ToC is often written in a way that does not speak to the specificities of concrete projects (see below). This is why it is useful to “localize” the ToC and associated Results Framework (RF) indicators into project-level ones early on. Coherent nested ToCs; defined core concepts; a priority set of indicators; and a general approach to coding and scoring them might help us learn about key features of a portfolio/program.
It’s also equally critical to be explicit about what is not necessary to measure. We believe all stakeholders should avoid the urge to add too many indicators, and to add ‘extras’ with caution. The aim here is twofold:
a) focus attention on a manageable number of priority areas (theory, questions, indicators, learning activities) for the different stakeholders of a given ‘school of music’; and
b) avoid projects with too many indicators, while offering limited value added to your priority areas. The latter seems to be a pervasive problem in TPA projects that we know. The GPSA team reviewed 1,000s of funding applications. Over the years, one of us curated MEL jam sessions with grant partners. Developing fit-for-purpose TPA indicators which can provide the meaningful evidence we seek is rarely easy and can contribute to ‘overdoing it’ on the indicators. However, we suspect that if agencies really measured all the indicators identified in their proposals, sometimes over 70, they would not have time and money left to do the actual work! It can also dilute the quality of indicator measurement across the board, when the resources are spread too thin in this way (particularly with small teams).
This may sound like cause for concern, a risk of putting diverse grants into a “MEL straitjacket,” promoting check-box isomorphic mimicry, or promoting undue standardization. This is not our intent. So, to allow for diversity, one option is to use “functional equivalents,” an approach used in comparative social science and law as well as in the TPA field (e.g., in OECD Anti-bribery convention and Global Integrity’s legendary reports and indicators). In practical terms, this is about determining the function of key aspects of TPA projects, rather than focusing on the form (i.e., name or label).
For example, many TPA portfolios seek to bring actors from civil society, public sector, and citizens to engage collaboratively on joint problem solving to address specific service delivery or policy failure problems. These processes can take many forms with different labels — from school-based management bodies to community health committees to higher level engagement structures between policy makers and CSO coalitions. They can be formal or informal, rigid or loose.
The importance is the function that they play and that there are the appropriate group of stakeholders engaged in them to effectively address the identified problems. If these processes are critical to the joint purpose of a ‘school of music’, then each member should also ideally track an indicator focused on the activities and engagement of multi-stakeholder compacts, platforms or interfaces. However, it should be up to each member to determine what that looks like and how that works in practice (i.e., the functional equivalent). Our preference is abalancethat promotes localization and appropriate contextual fit but does not simply propose that a thousand flowers (and indicators) bloom wild; this can lead to cacophony and may well be counterproductive to collective learning over the medium and long-term.
We suspect that the use of functional equivalent indicators may enable better comparison of processes with similar aims (they are part of the same overall program/portfolio) but that are not just copycats (i.e., they represent locally-led, contextually-tailored versions of the collective ‘music’). We hope this will help us to learn more about what works and does not, under which conditions. For example, how and why different contextual factors can sometimes lead to the same results or alternatively, how seemingly similar situations produce different results.
Over time, you can build a useful map of the portfolio, which can help to identify opportunities for structured comparisons. Ad-hoc case selection strategies, so common in TPA evaluations, can work well for communications, but less so for transparent, adaptable and accountable ‘schools of music’. They also get in the way of social learning, in the sense of grappling together with what we know and the uncertainty of the work.
Organizations should be prepared for course correction on the choice of core concepts and indicators until they reach the ‘Goldilocks’ balance.
We recognize that there’s a risk of too much standardization, as practitioners know well. However, we have seen in some TPA portfolios and programs that not having enough relevant data in many cases or datasets that cannot be meaningfully compared. It may take time to get the mix of concepts and indicators ‘right’, but it’s worth the effort in our view.
From a MEL practitioner perspective, the focus should be balance and compromise. Unrealistic zero-sum debates across extremes do not help us to move forward nor help us to ‘learn by doing’. As Kathy Bain picked up from our previous posts, “If we cannot support the scale up and learning from the many disparate but rather small scale success stories we all know about, we are falling short. Candid discussions and more purposeful experimentation on how best to do this, while learning from each other, is urgently needed”.
2) Build theory collectively, yet with boundaries
Nested mid-level theories of change (with boundaries) can help provide focus and build political compromises. We have shared some of our experiences on the benefits of mid-level theory for field and portfolio MEL. Mapping assumptions can help prioritize change pathways within a portfolio. Being explicit can help us interrogate the validity of these assumptions, as well as recognize other pathways that co-exist beyond our portfolio (i.e., other genres of music that exist in other schools of music and may be in harmony or discord with our work).
In this way, when we talk theory, we are not thinking about only lobbying for our preferred musical genre as universal, but the possible benefits of alternative paths and what their tradeoffs might be given organizational and contextual circumstances. When portfolio ToCs are only made with strong normative assumptions for advocacy, fundraising or other objectives, they may inadvertently undermine the quality and effectiveness of MEL, reinforcing our discursive “existential threat.”
We also advise to explicitly ask about the funder or fund manager’s contribution and comparative advantage: Even when ‘schools of music’ increasingly let ‘local musicians’ lead, there is much to learn from their common thread. We need to learn about whether they add value to the symphony or the transaction costs, organizational dynamics and/or other factors turn lofty goals into a symphony or a cacophony. If we inquire rather than assume local partner coordination (i.e. an orchestra) and a funder or fund manager’s role in it, we can learn how to better support the work.
For example, the Fund for Transparent Slovakia’s (FpTS) evaluation found that incentivizing joint projects among NGO partners did not pay off in their context, but supplementing grants with informal dialogues, including but not limited to partners, added value to the system (see p.61 here for a glimpse). However, it is important to note that much of the FpTS administrators’ staff time, responsible for the fund’s value-add beyond direct grants, was not covered by its administrative costs.
Clarifying a funder’s role in a given sector or context, where there are other actors trying different approaches, often also requires asking: what is our unique contribution to funding change within a system? Also, what ‘musicians’ and ‘musical genres’ are well suited to support and which ones are a better fit for another’s niche or specialty? In the case of the FpTS that means grappling with the opportunities and constraints of working with funders from the local private sector. For the GPSA, the institutional home at the World Bank cannot be overlooked. For many others, those opportunities and constraints will be shaped by the link with a government’s foreign policy, a founder, management and/or a board member, whose influence practitioners working at portfolio level know well.
3) Identify an appropriate time horizon for impact (and be realistic!)
Target conscientiously: Looping back to our first post reflecting on the feedback that the Hewlett Foundation received on its strategy: Telling a narrative of progress is about showing results that stretch us collectively, but does not ‘throw the baby out with the bathwater’. We recognize that TPA often is messy and takes patient investment, but the process can lead to success if funders and other stakeholders keep at it together, as Louise Cord, the Global Director for Social Sustainability and Inclusion at the World Bank, put it.
For example, in the short- and medium term, you can set targets for the journey that are doable but not easy to achieve (e.g., other actors’ uptake and adaptation of interventions’ lessons — i.e., embeddedness) rather than expect unrealistic ones (e.g. wholesale scale-up through the adoption and implementation of an intervention exactly as one designed it). This way we may avoid feeding the discursive existential crisis of the next decade.
Connect MEL across strategy cycles: We often say that TPA work is the story of a marathon, rather than a sprint. So, we can see it as a type of relay race between the conductors in a school of music. Strategy cycles start and end, often informed by path dependence and, hopefully, learning from predecessors. The challenge is that we often forget to talk about the baton passed between the conductors in this relay race.
Evidence suggests that scaling up innovations takes a decade and translating policy change to implementation tends to take at least five years. So, it’s not realistic to expect high-level impact for communities within only a couple of years, as is often expected.For this reason, we should seek measurement of impact and progress in 5, 10, and even 20-year periods. For the medium-term, we could use more in-depth reflections of iterations across those cycles — did the interpretations of the lessons from the last funding cycle that inform our current actions hold up over time, or not? For example, the Partnership to Engage, Reform and Learn (PERL) program is giving a series of webinars in October 2021 to share lessons from 20 years of different UK governance programs in Nigeria.
Similarly, the World Bank’s approach to social accountability in the Dominican Republic since the 1990s finds that local and global contextual shifts, and TPA and sectoral lessons, all informed changes in the Bank’s approach in country and elsewhere. All too often, those long-term histories are reserved for a selected few, doing the reflections, having the benefit of inter-generational reflection or learning from their predecessors, and/or shifting strategies from one approach to the next. In other words, we could use more comparisons to tell the story of these relays and the learning generated across strategy cycles over time.
4) Gather data purposefully and aggregate appropriately
Build filters before gathering data: The challenges of monitoring a portfolio’s work relate to its scope – the sheer volume of information and transaction costs associated with working with so many people and actors. The challenge is not so much around generating information as organizing it,constructing filters, and developing the systems to apply them so that the right information and indicators are availableand consistently applied across project grants. As Clay Shirky (in Juskalian, 2008) asserts, “Without clear guidance, long qualitative narratives may be so variable that analysis, particularly comparative analyses, becomes extremely difficult”.
Aggregate data appropriately: An additional challenge with the portfolio structure may be demands for inappropriate aggregation, combining dissimilar investments, projects or outcomes to present several diverse projects in a simplified narrative. This is a challenge for TPA professionals as many of us have faced requests to aggregate index scores (e.g., civic space) and results, or perhaps find ways to add contributions to women’s reproductive health and sanitation — without considering whether we are adding apples and oranges and/or ignoring interaction (negative) effects. An over-simplified approach risks ignoring important differences and nuances that may be valuable for learning, while ignoring contextual factors and over-generalizing.
The use of a set of functional equivalent indicators with the same units of measurement, based on common conceptual definitions within a portfolio of grants, can ease aggregation processes downstream. That is, the approach may help us to transfer meaningful, targeted information from implementers to managers, and subsequently use this knowledge to inform higher-level decision making and governance structures (e.g., Boards; Steering Committees; funders; and public officials funding specific civil society work).
5) Strive for utility to all: implementers, funders and the field as a whole
Construct a MEL system that works for implementation: There is a craft to portfolio management, including its MEL. It’s hard work and requires financial and management support. Failing to purposefully invest in sufficiently resourced MEL systemscan backfire. It feeds and potentially deepens the field’s supposed “existential crisis”. We know (and experience ourselves) that organizations that have very limited human capacity, financial resources, short time horizons. Therefore the political space may find some of these examples unhelpful. We believe that it’s important to design MEL systems that are possible to actually implement, which also means making well-informed trade-offs and compromises.
In our MEL choices, we prioritize questions and concrete contextual features. Prioritization, given scarce resources, entails trade-offs, and short, medium and long-term risks which we can manage or sweep under the rug. We learned that we should prioritize collaboratively and do internal advocacy to open space to create, course-correct and sustain the implementation of compromised solutions over time that travel across decision-making levels of the portfolio. This is often difficult because we are working with organizational restrictions, limited resources, technical criteria and, often, shifting politics within organizations and the systems in which they work.
In the face of these challenges, we should be transparent and manage risk, rather than set ourselves up for failure with unrealistic expectations. With an eye towards the portfolio-level narrative, funders and intermediary staff can help to frame and/or co-produce with partners, strategic questions that are broadly relevant to most stakeholders. They can also help us to identify lessons that may be applicable and could be tracked across multiple interventions to tell a collective story.
Prioritize focus areas for monitoring and learning, with key evaluation questions to apply across the portfolio (i.e., create filters and frames): As Al Kags argues, “The question of fostering active citizenship and indeed responsive government, is a complex one with a kaleidoscope of nuances. It is more like a set of puzzles, each of which have layers of contexts.”
For example, how do we tackle common challenges such as increasing the likelihood of scale up of TPA work? These are often areas of interest for many actors across the portfolio — from project managers to funders. The documentation of these common areas isn’t detailed enough for implementers, but it can help them identify counterparts within a ‘school of music’ from whom they can learn and with whom they might collaborate and go deeper into common areas of interest. Then one can assess whether setting a top-down common approach, method, or broader parameters to answer the question has more advantages or disadvantages than letting each team define the methodology on its own.
Coda
For now, we’re pleased with the thoughtful dialogue generated so far on rethinking the TPA sector’s narratives of success and failure and the role that funders and other portfolio managers might play, as they design and implement their own MEL systems, policies and practices. Others are engaging in this discussion offering their own perspectives. We recently conducted a webinar on building mid-level theory. Participants showed a surprising level of appetite for a candid conversation about how to build this in practice for the TPA field for organizations of different sizes and types. In a recent webinar on the future of anticorruption work convened by USAID’s Achraf Aouadi (I-Watch Tunisia) put the issues (from his perspective) on the table, as did Ambassador Power (from hers). So, this isn’t just the view of three consultants. Rather than dismiss TPA portfolios as too ‘hard to measure’, let’s rise to the challenge and learn from each other. We encourage others to join in the discussion and let us know how you are managing these issues (and others) in your TPA programs.
We pose a polite challenge to funders out there: in addition to investing in your improved portfolio MEL systems in this new strategy cycle, you can also help the field by supporting relevant TPA actors to “play their MEL music together”, to facilitate collective strategic thinking and exchanging of tricks of the trade.
Por Monyze Weber, Júlia Merlo, Ana Cláudia Savoldi, Renan Berka*
Após três décadas de avanços em participação cidadã, transparência da gestão pública e ampliação do acesso e da qualidade de serviços públicos, o Brasil e seus entes federados vêm enfrentando desafios para manter e ampliar conquistas nessas áreas.
Estudo conduzido por Michener, Contreras e Niskier (2018) sobre a implementação da Lei n. 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, LAI (BRASIL, 2011), evidencia que há muitos avanços em transparência no Brasil, porém os “políticos estaduais e municipais majoritariamente valorizam a opacidade em detrimento da transparência”(MICHENER; CONTRERAS; NISKIER, 2018, p. 613).
A transparência é “um importante instrumento da democracia e, ao passo que reduz os segredos de Estado, amplia o exercício da cidadania, enquanto a cultura do segredo, de forma inversa, fragiliza a democracia” (OLIVEIRA; PFAFFENSELLER; PODESTÁ JÚNIOR, 2019, p. 61). Para que a transparência se consolide, é necessário que se torne algo valorizado pelos cidadãos e pelos agentes públicos, e que o Estado e seus parceiros implementem mecanismos e instrumentos de transparência, acesso a dados e informações, uma vez que
[…] A diminuição da opacidade administrativa propicia maior possibilidade de conhecimento do cidadão sobre a res pública. Com a informação disponível e clara sobre o ente público, o cidadão pode controlar os atos da Administração Pública e estar mais preparado para exercer seu direito de participação (VAZ; RIBEIRO; MATHEUS, 2010, p. 50)
Uma importante iniciativa em relação a esse tema é o fomento da política pública de governo aberto. A Parceria pelo Governo Aberto (Open Government Partnership, OGP) foi lançada em 2011 com o objetivo de difundir e incentivar, globalmente, práticas governamentais relacionadas à transparência dos governos, ao acesso à informação pública e à participação social (OGP, 2011). Em 2016, a OGP lançou o “Programa Piloto de Governos Subnacionais”, envolvendo 15 participantes, entre eles, a Prefeitura de São Paulo. Já Santa Catarina foi o primeiro estado brasileiro a integrar a OGP, na edição lançada em 2020.
A OGP, além de favorecer valores e práticas democráticas, parte do reconhecimento de que os problemas complexos da atualidade não podem ser resolvidos apenas pelos governos. Cidadãos, organizações da sociedade civil, academia e empresas privadas podem ser parceiros na busca de soluções para os problemas públicos. O cidadão não é apenas contribuinte, beneficiário de uma política ou usuário de um serviço, é também alguém que pode participar da ampliação do acesso e da qualidade dos serviços públicos (FREITAS; DACORSO, 2014).
Além de mecanismos e iniciativas que fomentem a transparência e a participação social, cabe fomentar o envolvimento de servidores e gestores dos órgãos e entidades do poder público. Essas iniciativas inovadoras muitas vezes não são “políticas legalmente implementadas” ou “não constam em lei”. Ainda que haja previsões legais, é necessário engajamento e construção de uma cultura de governo aberto à interação com os cidadãos.
Sobre mudanças e o contato com o novo, Feitosa e Costa (2016, p. 2) dizem que “mudanças costumam trazer incertezas e turbulências no ambiente organizacional que podem gerar resistências decorrentes da retirada do indivíduo de uma situação conhecida para uma situação desconhecida, o que afeta o seu comprometimento para com a instituição”. Uma alternativa para lidar com os desafios de construir novas soluções e relações é a cocriação e a coprodução de serviços públicos, envolvendo diferentes atores no setor público e na sociedade. O trabalho conjunto é uma forma de minimizar o choque frente a realidades e desafios novos, compartilhando-se conhecimentos e recursos em rede, o que pode gerar novos modos de trabalhar e alcançar mais eficiência e legitimidade, com soluções mais ajustadas às necessidades e recursos existentes em cada contexto.
Uma iniciativa nesse sentido é a #ACT4delivery, organização sem fins lucrativos idealizada por uma rede de profissionais que identificaram a potencialidade de diferentes atores em coproduzir serviços públicos a partir da formação, pesquisa, aprendizagem e trabalho conjunto.
De acordo com Júnior (2016, p. 11), “o conceito de coprodução cria novos parâmetros para a entrega de serviços públicos que, até então, na visão tradicional do modelo de produção pública, deveriam ser produzidos exclusivamente por agentes públicos”. Diversos textos e autores abordam a coprodução como mecanismo e alternativas para diversos serviços. Esses e muitos outros exemplos mostram que uma prestação de serviços com qualidade e excelência pode vir por meio de parcerias.
A #ACT4delivery está desenvolvendo o curso “A Prática da Coprodução de Serviços Públicos e Accountability” o qual tem como finalidade mobilizar servidores públicos e organizações que estão resolvendo problemas complexos de provisão de serviços públicos que requerem a colaboração de múltiplos atores, ajudando a resolução de seus problemas por meio de ferramentas que os possibilitem entender como a coprodução tem potencial para a resoluções de diversos problemas.
As visões e abordagens dentro da administração pública tem mudado, incluindo novas formas de se ver o serviço público, bem como os mecanismos e formas de se relacionar e criar redes. Com elas, surge a oportunidade para que mais pessoas envolvidas com a administração pública reformulem modos de pensar a atuar, abrindo espaço para novos conhecimentos e metodologias como forma de aprimorar os processos já existentes.
Dentro dos governos, já existem muitos servidores e agentes que promovem mudanças e conexões, e percebem seu papel para alcançar patamares mais ousados em governo aberto e coprodução. Processos como o da OGP podem estimular conexões entre servidores públicos, internamente, e deles com organizações e pessoas fora dos governos, contribuindo para aprimorar a gestão e os serviços públicos. Para os céticos, vale conferir o Guia da OGP para céticos em governo aberto, que mostra resultados concretos e exemplos em várias áreas e países.
Embora já tenhamos muitos avanços em transparência e participação, ainda há muito o que avançar, desde meios para contrapor resistências internas de servidores, resistências de políticos à transparência e ameaças à democracia na atualidade. As iniciativas de parceria e coprodução, como as da ACT4delivery e da OGP junto ao governo de Santa Catarina e seus parceiros mostram que transparência, participação, abertura e colaboração são caminhos relevantes para construir pontes, relações e resultados.
* Texto elaborado pelos acadêmicos de administração pública Monyze Weber, Júlia Merlo, Ana Cláudia Savoldi e Renan Berka no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, em 2021.
REFERÊNCIAS
BORGES JÚNIOR, José Martins. A coprodução de serviços públicos na perspectiva do cidadão: um estudo no distrito federal brasileiro. 2016. 73 f. Monografia (Especialização) – Curso de Administração, Departamento de Administração, Universidade de Brasília, Brasília, 2016. Disponível em: https://bdm.unb.br/bitstream/10483/16019/1/2016_JoseMartinsBorgesJunior_tcc.pdf. Acesso em: 20 ago. 2021.
FEITOSA, Lívia Vanessa dos Santos; COSTA, Carlos Eugênio Silva da. Inovações no setor público: a resistência à mudança e o impacto causado no comportamento do indivíduo. In: SIMPÓSIO INTERNACIONAL DE GESTÃO DE PROJETOS, INOVAÇÃO E SUSTENTABILIDADE, 5., 2016, São Paulo. Anais do V SINGEP. São Paulo: Singep, 2016. v. 5, p. 1-16. Disponível em: https://singep.org.br/5singep/resultado/191.pdf. Acesso em: 20 ago. 2021.
FREITAS, Rony Klay Viana de; DACORSO, Antonio Luiz Rocha. Inovação aberta na gestão pública: análise do plano de ação brasileiro para a open government partnership. Revista de Administração Pública, [S.L.], v. 48, n. 4, p. 869-888, ago. 2014. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rap/a/WHwnb95TWysQcnCQjvtsF3B/?lang=pt&format=pdf. Acesso em: 19 ago. 2021.
MICHENER, Gregory; CONTRERAS, Evelyn; NISKIER, Irene. Da opacidade à transparência? Avaliando a Lei de Acesso à Informação no Brasil cinco anos depois. Revista de Administração Pública, [S.L.], v. 52, n. 4, p. 610-629, ago. 2018. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rap/a/xJVxcSMSQpQ5qvjBsV7z7ph/?lang=pt&format=pdf. Acesso em: 30 jun. 2021.
OPEN GOVERNMENT PARTNERSHIP (comp.). What’s in the 2020 Action Plans: Discover trends, promising commitments, and more from the latest round of OGP action plans. Disponível em: https://www.opengovpartnership.org/whats-in-the-2020-action-plans/. Acesso em: 12 jun. 2021.
OLIVEIRA, Alan Santos de; PFAFFENSELLER, Ana Claudia de Almeida; PODESTÁ JUNIOR, Arnaldo. Mecanismos de participação política, fiscalização e controle: o papel das ouvidorias e da lei de acesso à informação como instrumentos de comunicação governamental, transparência e publicidade. Revista Científica da Associação Brasileira de Ouvidores/Ombudsman, [s. l], v. 2, n. 2, p. 55-69, 2019. Disponível em: http://www.abonacional.org.br/files/revista-abo_2019_web.pdf. Acesso em: 23 jun. 2021.
VAZ, José Carlos; RIBEIRO, Manuella Maia; MATHEUS, Ricardo. DADOS GOVERNAMENTAIS ABERTOS E SEUS IMPACTOS SOBRE OS CONCEITOS E PRÁTICAS DE TRANSPARÊNCIA NO BRASIL. Democracia e Interfaces Digitais para a Participação Pública, [s. l], v. 9, n. 1, p. 45-62, 2010. Disponível em: https://periodicos.ufba.br/index.php/ppgau/article/view/5111/3700. Acesso em: 20 ago. 2021
Por Bruna Goulart, Eduarda Simão, Eduarda Vieira e Kariduana Justen*
O desmatamento da Amazônia preocupa o Brasil e o mundo pelas alterações que pode gerar no funcionamento dos ecossistemas. Dentre os impactos causados estão a estrutura e a fertilidade do solo na Amazônia e o ciclo hidrológico em diversas regiões do Brasil, afetando também a vida da fauna e flora e a geração de gases do efeito estufa no planeta Terra (LEGNAIOLI, 2021).
Entre as causas do desmatamento estão a extração de madeira, a mineração, a grilagem de terras públicas e as atividades pecuárias e agropecuárias mal planejadas, pois existem técnicas de agropecuária que não danificam os solos e poderiam ser mais difundidas. Quanto aos fatores que agravam o desmatamento da Amazônia, pode-se ressaltar a impunidade de crimes ambientais e os retrocessos em políticas ambientais (LEGNAIOLI, 2021).
Outro ponto que chama a atenção é o ritmo e proporção que a destruição vem tomando. Entre 2008 e 2018, o desmatamento na Amazônia foi 170 vezes mais rápido do que aquele registrado na Mata Atlântica durante o Brasil Colônia. A perda foi acelerada entre 1990 e 2000, com média de 18,6 mil quilômetros quadrados desmatados por ano, e entre 2000 e 2010, com 19,1 mil quilômetros perdidos anualmente e 6 mil quilômetros quadrados entre 2012 e 2017 (LEGNAIOLI, 2021).
Com isso, sem o devido controle, a taxa de desmatamento poderá atingir patamares anuais entre 9.391 quilômetros quadrados e 13.789 quilômetros quadrados até 2027, se mantida a mesma relação histórica entre rebanho bovino e área total desmatada, considerando que a pecuária é um dos principais vetores de desmatamento na Amazônia e isso pode elevar o desmatamento a um estado irreversível (LEGNAIOLI, 2021).
O Secretário-geral da Organização das Nações Unidas (ONU), António Guterres, durante a recente publicação do relatório da ONU, AR6 Climate Change 2021: The Physical Science Basis pelo Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC, (AGÊNCIA BRASIL, 2021), classificou os dados contidos no documento publicado como um alerta vermelho para a humanidade, tendo em vista os diversos impactos negativos no meio-ambiente ocasionados pela ação predatória do homem. Segundo Guterres, os dados apresentados no relatório são “alarmes ensurdecedores: as emissões de gases de efeito estufa provocadas por combustíveis fósseis e o desmatamento estão sufocando o nosso planeta”. Diante desta e de outras fontes de dados, não há negacionismo que se sustente frente à crise climática que enfrentamos.
A legislação brasileira reconhece a necessidade de equilíbrio ambiental e a responsabilidade compartilhada, a começar pela Constituição Federal, que em seu art. 225 dispõe que:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (BRASIL, 1988).
Nesse sentido, ressalta-se também a Política Nacional do Meio Ambiente, disposta pela Lei n. 6.938/81, cujo objetivo é evidenciar meios para que se concilie o desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e o equilíbrio ecológico. Dessa forma, tem-se de um lado todo um amparo legal que prevê mecanismos de preservação do meio ambiente, bem como ferramentas para responsabilização daqueles que se opõem à ideia primordial de se ter um ambiente ecologicamente equilibrado e, de outro, observa-se ações predatórias, que vem contribuindo para ampliar os desequilíbrios.
Diante desse cenário, cabe o questionamento do porquê um assunto tão importante e com uma legislação estabelecida ainda é um problema descontrolado. O que de certa forma nos parece não ser falta de ferramenta, mas sim omissão daqueles que deveriam assumir a responsabilidade de proteger o que é direito de todos.
Enquanto alguns atores buscam adotar medidas que mitiguem tais consequências negativas, como ocorre em países que buscam reduzir emissões de gases do efeito estufa e incentivar a agricultura orgânica – ainda que de forma não muito expressiva, como Austrália e Argentina, que têm respectivamente 2,93% e 0,5% da produção de orgânicos em sua fatia do total da terra agrícola – outros parecem ir na contramão. Nesse último caso, podemos citar o Brasil, que atualmente, no âmbito federal, vem apresentando significativos retrocessos, colocando a perder até mesmo pequenos avanços que já tivemos, como o próprio caso da aplicação de práticas mais sustentáveis quanto à produção agrícola, apresentando um índice de 0,27% da produção de orgânicos em sua fatia do total da terra agrícola (BARBOSA, 2016).
A exemplo do problema que está se criando na atual gestão federal temos o corte no orçamento total do Ministério do Meio Ambiente para 2021, que foi de 35,4%, atinge em cheio justamente a área que Jair Bolsonaro, diante da desconfiança internacional, prometeu fortalecer durante seu discurso na Cúpula dos Líderes sobre o Clima (Pontes, 2021).
Em complemento a isso, nesse ano de 2021, o Ministério do Meio Ambiente teve o menor orçamento das últimas duas décadas. O orçamento previsto de R$ 1,72 bilhão para o Ministério e seus dois órgãos ambientais – o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMbio) – funcionarem em 2021 implica na redução de 27,4% na verba para a fiscalização e combate a incêndios quando se comparado com o ano de 2020. Se tomar como base o ano de 2019, a diferença é ainda maior, chegando em uma redução de 34,5% (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2021).
Ademais, o Instituto Nacional de Pesquisas Ambientais (INPE), está enfrentando grandes desafios, a saber: redução orçamentária, críticas e ataques vindos dos líderes do governo federal sobre os dados produzidos e reestruturação organizacional, dentre outros. A instituição tem um papel fundamental na accountability, pois, com imagens por satélite, realiza o monitoramento ambiental, com foco na Amazônia. Além disso, produz dados sobre o tema, levando mais transparência e informação sobre a realidade ambiental que o Brasil atravessa (ECYCLE, 2021).
Com a situação atual de desmanche que os órgãos ambientais como o Ibama e o do ICMBio enfrentam, bem como diante da descredibilização de instituições ligadas à temática ambiental como o INPE, as organizações da sociedade civil e mídia estão exercendo o papel de importantes instrumentos de accountability ao buscar responsabilizar e dar transparência aos fatos.
Um exemplo é o Observatório do Clima, uma coalizão de organizações da sociedade civil brasileira que tem por objetivo discutir mudanças climáticas. O observatório denuncia irregularidades e cortes orçamentários na gestão atual do governo federal em relação ao meio ambiente, além de cobrar a prestação de contas do mesmo.
Dito isso, as organizações da sociedade civil e a mídia são poderosos instrumentos de accountability, principalmente no momento que o Brasil vivencia. Dessa forma, o material divulgado por esses atores, como dados, relatórios e denúncias, entre outros, auxiliam a população a formar uma opinião sobre o tema e exercer o controle social. A partir desses dados a população pode exercer a cidadania e atuar em prol do meio ambiente, seja em seus hábitos cotidianos ou ao requisitar que políticos, desde município até União, sejam mais responsáveis pelos seus atos e omissões, afinal o planeta Terra já esperou demais.
Ainda que estejamos diante de uma situação complexa e urgente, certa dose de otimismo é necessária para construir a capacidade de mitigar os impactos que estão à nossa porta. Nas palavras de Guterres (AGÊNCIA BRASIL, 2021), “se unirmos forças agora, podemos evitar a catástrofe climática. Mas, como o relatório de hoje indica claramente, não há tempo e não há lugar para desculpas”.
Seguindo essa linha, chamamos a atenção para que nós, como cidadãos detentores de direitos e deveres, sejamos mais atuantes diante da situação ambiental que o país se encontra, cobrando de nossos representantes mais responsabilidade e seriedade.
O dever de garantir um meio-ambiente equilibrado para todos não é uma atribuição única e exclusiva do Estado. Uma vez que tal dever recai também aos cidadãos e à iniciativa privada, que apesar de depender do lucro como máquina motora, não deve se eximir de suas responsabilidades. Ao falar de meio ambiente, estamos tratando da fonte de vida e não de um mero discurso ideológico, sendo assim um dever coletivo prezar pela sua conservação.
Por fim, evidencia-se a importância de aumentar o número iniciativas que buscam o meio ambiente equilibrado, ademais as articular, coordenar seus esforços e monitorar seus resultados, em um processo cíclico de aperfeiçoamento contínuo. Cada um deve também assumir a responsabilidade dos seus atos, na medida que lhe cabe, entendendo que os impactos nocivos ao meio ambiente vão desde pequenos desleixos até eventos como grandes queimadas.
Devemos pensar em mudança de hábitos. Há algum tempo, não havia tantos produtos certificados pela sua procedência. Hoje, sabendo onde comprar, podemos nos abastecer de produtos com impacto ambiental positivo e mudar radicalmente nossa forma de vida. E por que não aplicar isso às compras públicas? Por que não começar hoje a aplicar nas minhas compras? São questões para pensar, afinal o mercado está mudando para se adaptar a essa nova forma de consumir.
É necessário que cada indivíduo tome desde pequenas atitudes, como reciclar o lixo da sua residência, até atitudes tidas como mais expressivas, como adotar um padrão de vida e de consumo mais sustentável. Ademais, a população deve exigir a accountability, a prestação de contas e exercer o controle social do poder público, chamando a atenção para que governantes, legisladores e demais agentes fiscalizadores cumpram seu dever de instrumentalizar e viabilizar as políticas públicas que vão ao encontro da preservação do lugar em que vivemos: a Terra.
* Texto elaborado pelas acadêmicas de administração pública Bruna Goulart, Eduarda Simão, Eduarda Vieira e Kariduana Justen, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, em 2021.
BRASIL. Lei Federal n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm. Acesso em: 18 ago. 2021.
A transparência como guia da administração pública desponta como um dos temas mais importantes no cenário político contemporâneo. Já a accountability, ou a capacidade de prestar contas e ser responsabilizado por atos e omissões, costuma estar associada ao nível de transparência de um município, além de ser uma demonstração do grau de empenho dos gestores públicos em garantir que a população tenha efetivo acesso às informações públicas relevantes. A transparência contempla desde dados funcionais de servidores até dados mais complexos, como por exemplo o custo de contratações de empresas em processos licitatórios, a execução dos contratos, os critérios de acesso e a qualidade dos serviços públicos. Mais do que apenas apresentar e expor os dados brutos, é papel do gestor público garantir que o cidadão possa compreender facilmente as informações de seu interesse.
No âmbito municipal, as câmaras de vereadores desempenham as funções típicas do legislativo, o que inclui o controle e a fiscalização das ações do Executivo e a responsabilidade pela transparência da atuação da própria Câmara. Sendo assim, o aprimoramento e o desenvolvimento de novos e melhores mecanismos de transparência requer um alinhamento institucional que objetive promover a prestação de contas em toda a municipalidade.
Contexto nacional
A promulgação da Lei n. 12.527 de 2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI), abriu caminho para uma mudança sem precedentes nas políticas de transparência em todas as esferas de poder no Brasil. Tendo como propósito a “[…] observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção”, a Lei trouxe à tona a necessidade de dispor e oferecer mecanismos claros e de fácil acesso para que os cidadãos possam exercer o efetivo controle social. Ao longo dos últimos anos, os governos federal, estaduais e municipais instituíram novas diretrizes e práticas para ampliar o acesso à informação em suas esferas de atuação, também como parte da agenda anticorrupção.
De acordo com o que se pode observar no Diário Oficial da União, por exemplo, o ritmo dessa transformação se reflete no campo normativo por meio da publicação de normas, leis e diretrizes que expressam os parâmetros de governança pública da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e que têm como meta a promoção de um governo aberto e participativo. Por outro lado, o desafio de avançar na transparência é constante em sua implementação, a exemplo do recente decreto que impõe sigilos no governo federal.
Transparência no Executivo e Legislativo em Florianópolis
Na 2° Edição da Escala Brasil Transparente – Avaliação 360°, elaborada pela Controladoria-Geral da União, e divulgada em maio de 2021, Florianópolis recebeu nota 8.95 em transparência ativa e passiva, em uma escala de 0 a 10. Os pontos negativos em transparência ativa (informações disponibilizadas por iniciativa própria pelo poder público) apontados pelo ranking são: a ausência de relatório estatístico contendo a quantidade de pedidos de acesso à informação recebidos, atendidos ou indeferidos, e a inexistência de base de dados contendo o catálogo e inventário de dados do município. Em relação à transparência passiva (informações disponibilizadas pelo poder público mediante solicitação), foram pontuados os seguintes problemas: a não comunicação da possibilidade de recurso após resposta de pedido de informação e a ausência de resposta objetiva às perguntas realizadas mediante solicitação. De modo geral, a cidade recebeu uma avaliação positiva, embora com algumas ressalvas, como exposto, ainda mais se compararmos ao resultado no ano de 2015, que foi de 8,47.
O Portal da Transparência da Câmara Municipal de Florianópolis
A Câmara Municipal de Florianópolis possui um Portal da Transparência ativo na internet em que podem ser encontradas informações sobre todos os contratos e aquisições realizadas a partir do ano de 2011, bem como informações orçamentárias consolidadas. Ainda, é possível consultar dados detalhados sobre despesas e receitas, valores empenhados e pagamentos por favorecido, e dados funcionais de servidores ativos e inativos da Casa. O conteúdo integral de contratos e licitações também pode ser consultado no Portal. O formulário de solicitação de abertura de pedido de acesso à informação foi facilmente localizado no canto direito do site. Há, ainda, o portal da Câmara de Florianópolis, com informações sobre as atividades do Legislativo Municipal.
Apesar de o município apresentar uma grande expectativa sobre sua capacidade de gerar inovações em transparência, diante das suas boas condições, é possível notar objeção do Poder Público, no que diz respeito a como a transparência pode se aproximar da participação social, para que os cidadãos possam ter mais atuação e auxiliar ainda mais no resultado.
Iniciativas pela transparência na Câmara Municipal de Florianópolis
Em setembro de 2018, a equipe do vereador Gabriel Meurer protocolou o Projeto de Lei n. 17.623/2018, que trata da instituição da Política de Dados Abertos do Poder Público Municipal. O projeto foi elaborado por acadêmicos de Administração Pública da Udesc Esag. Após quase um ano de discussão interna e tramitação por diversas comissões, em agosto de 2019 o projeto foi aprovado na Câmara, sancionado pelo Prefeito Municipal e tornou-se a Lei n. 10.584/2019.
A política contempla também o Legislativo Municipal, conforme exposto no inciso I: “I – promover a publicação de dados contidos em bases de dados de órgãos e entidades da administração pública municipal direta, autárquica e fundacional, bem como do Poder Legislativo, sob a forma de dados abertos”. Um dos objetivos da Lei é: “fomentar o controle social e o desenvolvimento de novas tecnologias destinadas à construção de ambiente de gestão pública participativa e democrática e à melhor oferta de serviços públicos para o cidadão”.
O artigo 3° da Lei apresenta como se dará a instituição da Política de Dados Abertos do Poder Público Municipal:
A Política de Dados Abertos do Poder Público municipal é regida pelos seguintes princípios e diretrizes: I – observância da publicidade das bases de dados como preceito geral e do sigilo como exceção; II – garantia de acesso irrestrito às bases de dados, de forma passiva ou ativa, às quais devem ser legíveis por máquina e estar disponíveis em formato aberto; III – descrição das bases de dados, com informação suficiente para a compreensão de eventuais ressalvas quanto à sua qualidade e integridade; IV – permissão irrestrita de reuso das bases de dados publicadas em formato aberto; V – completude e interoperabilidade das bases de dados, as quais devem ser disponibilizadas em sua forma primária, com o maior grau de granularidade possível, ou referenciar as bases primárias, quando disponibilizadas de forma agregada; VI – atualização periódica, de forma a garantir a perenidade dos dados, a padronização de estruturas de informação e o valor dos dados; VII – designação de responsável pelo acompanhamento e atualização das bases de dados abertos; e VIII – disponibilizar canal para prestação de assistência quanto ao uso de dados.
A Lei foi um importante marco para a melhoria das ferramentas de transparência e controle social em Florianópolis, trazendo ao cidadão a possibilidade de acesso fácil aos dados de todos os órgãos vinculados ao poder público municipal.
Embora aprovada em 2019, até agosto de 2021, não se tem informação disponível e acessível ao público sobre o estágio de sua implementação. O que demonstra a relevância e a necessidade de a Câmara atuar não apenas na elaboração de leis, mas também na fiscalização de sua execução. O que exige mobilização da sociedade.
Outro passo da Câmara Municipal de Florianópolis em favor da transparência foi a implantação do sistema Paperlles Gov, em 2020. Em substituição ao antigo Sistema de Gestão de Documentos (SGD), o Paperless Gov possibilita que todo o fluxo de documentos internos da Câmara seja realizado de forma digital, incluindo as assinaturas dos responsáveis. Dessa forma, quase que instantaneamente os documentos de interesse público podem ser disponibilizados nos canais de comunicação da Câmara e no Portal da Transparência, e aqueles disponibilizados mediante solicitação podem ser enviados mais rapidamente.
Ainda, a Comissão Parlamentar Especial pela Transparência elaborou, em 2020, um projeto de lei da Política Municipal de Transparência para Florianópolis, que atualmente se encontra em processo de tramitação. O processo de construção envolveu a colaboração entre Câmara Municipal de Florianópolis, sociedade civil e outras organizações públicas. A elaboração do projeto foi o desfecho de um trabalho realizado em conjunto com a participação de vereadores, grupo de pesquisa Politeia da Universidade do Estado de Santa Catarina, Ministério Público de Contas, Controladoria Geral da União, grupo de pesquisa Nigep da Universidade Estadual de Londrina, Observatório Social de Florianópolis, Tribunal de Contas do Estado, Instituto Politize! e Comissão de Moralidade Pública da OAB/SC.
As iniciativas apresentadas são passos para fornecer ao cidadão maneiras mais eficazes de fiscalizar o poder público, bem como fazer valer a obrigação dos gestores de dar publicidade aos seus atos. A Câmara Municipal de Florianópolis reflete uma tendência no sentido de aumentar e melhorar seus sistemas de prestação de contas, como podemos observar no Ranking de transparência, que realiza uma comparação com as demais capitais do país. Entretanto, há limites e obstáculos que merecem atenção dos membros do Legislativo e da população, deixando em evidência a necessidade de mais avanços na Câmara Municipal de Florianópolis em relação aos seus sistemas de prestação de contas.
* Texto elaborado pelos acadêmicos de Administração Pública Pedro Montoya e Thaynná Machado Sene, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela Professora Paula Chies Schommer, em 2021.
SILVEIRA, Camila Mendes Lapolli; SILVA, Júlia Gabriela Maciel da; MACEDO, Jeniffer; RODRIGUES, Manoella Costa. Transparência na Câmara Municipal de Florianópolis: o sistema Paperless Gov e sua contribuição para o Legislativo da Capital. Florianópolis. Disponível em: https://politeiacoproducao.com.br/category/opiniao/. Acesso em: 23 jul. de 2021.
Por Jadson Pereira, Kauana Keitel, Luiza Kleis e Vitória Lopes*
Momentos de crise podem ser considerados oportunos para a inovação (OCDE, 2017). Traçando um paralelo entre janeiro e julho de 2021, alguns aspectos relativos à pandemia de COVID-19 podem gerar algum grau de otimismo, ainda que o cenário atual esteja longe do ideal. Um dos saldos do contexto pandêmico pode ser o de inovações impulsionadas nesse período que se consolida na gestão pública.
Com o intuito de verificar se a atuação nos municípios, mais precisamente nas prefeituras, envolveram aspectos inovadores em decorrência do contexto pandêmico, foi realizado, entre janeiro e julho de 2021, o recorte de um estudo anteriormente iniciado pelas professoras da Universidade do Estado de Santa Catarina, Micheline Hoffmann, Dannyella da Cunha Lemos, e pelos mestrandos Camila Ferreira, Christiana Lima, Eduarda Montibeller Schuch, Jorge Braun Neto e Leonardo Valente Favaretto, denominado Inventário das Práticas Inovadoras em Santa Catarina Orientadas à Pandemia do Novo Coronavírus.
Tal recorte foi denominado Inovação no Serviço Público: Caracterização de Práticas Inovadoras no Serviço Público do Estado de Santa Catarina Em Face à Pandemia do COVID-19 e teve por objetivo caracterizar as práticas inovadoras no serviço público de 14 municípios catarinenses, divididas e enquadradas conforme áreas temáticas que englobam: saúde e bem-estar, assistência social, governança pública, economia e emprego, infraestrutura, segurança, educação e tecnologia da informação e comunicação.
Por meio desse estudo, buscou-se verificar a continuidade das ações anteriormente observadas pelas professoras e mestrandos, assim como mudanças ou implementação de instrumentos que fortalecessem os aspectos inovativos, incluindo a accountability, no que diz respeito à transparência das informações sobre a doença e as medidas adotadas em cada local, bem como a busca por facilitar o acesso aos serviços prestados.
As informações foram recolhidas através dos sites das prefeituras, englobando as práticas que envolvessem, de alguma forma, aspectos inovadores. Após a análise das práticas, em um segundo momento foram refinadas características das práticas consideradas mais relevantes em relação à accountability. Os municípios que constituíram a amostra da pesquisa foram: Araranguá, Balneário Camboriú, Blumenau, Brusque, Caçador, Camboriú, Chapecó, Florianópolis, Itajaí, Jaraguá do Sul, Penha, São José, Criciúma e Tubarão, nos quais foram encontradas 86 práticas inovadoras, como processo de implementar abordagens originais para obter impacto nas organizações públicas e principalmente na sociedade.
Fonte: Elaborado pelos autores.
Nesse conjunto de 86 práticas, buscou-se identificar aquelas que envolvessem processos típicos de accountability como: transparência, inovação e controle social durante a pandemia de COVID-19. Quatro municípios do estado se destacaram: Araranguá, Chapecó, Criciúma e Blumenau.
Araranguá utilizou o site da Prefeitura para divulgar informações referentes à COVID-19 através de boletins diários, disponibilizou o site para a população consultar as informações referentes à doença e, ainda, foram divulgados postos e datas para a vacinação.
Em Chapecó, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano ampliou a desburocratização, buscando agilidade e economia para os contribuintes, com os processos inteiramente online; ocorreu a criação do Ponto Web, um novo sistema de ponto para os servidores públicos, auxiliando principalmente os funcionários que fornecem serviços externos, modernizando a administração pública e; foram divulgadas as datas para realização de vacinação em seu site.
Em Criciúma, visando desburocratizar e facilitar o atendimento da população, a Prefeitura criou o Centro de Planejamento Urbano, unificando setores que envolvam liberação e fiscalização de construções; criou e manteve atualizado o painel de indicadores referentes à COVID-19 em seu próprio site e; passou a utilizar o Sistema Aprova Digital, um sistema para reduzir o tempo de tramitação de processos e atendimento ao público, com intuito de desburocratizar e dar maior transparência.
No município de Blumenau, foram diversas as ações tomadas: foram divulgadas informação para os cidadãos através do Boletim Coronavírus em seu site; foi realizado o lançamento do novo portal de transparência, visando atender integralmente a Lei de acesso à informação e ir além; também foi feita a divulgação de datas e postos para vacinação e a divulgação de audiências públicas. Um dos principais pontos foi a nova versão do aplicativo Pronto Mobile, sendo um canal confiável e imediato para atendimento à população na área da saúde e por fim, receberam o Prêmio de boas práticas na Educação Infantil durante a pandemia.
Blumenau tornou-se uma referência durante a pandemia, principalmente com o lançamento do novo portal de transparência, além das diversas divulgações em seu hotsite e redes sociais. Vale ressaltar que Blumenau já se destacava anteriormente em transparência, por exemplo, tendo sido vencedora do Prêmio de Boas Práticas em Gestão Pública Udesc Esag nos anos de 2016 e 2018. O Prêmio, conforme seu edital, visa identificar, reconhecer, estimular e premiar práticas inovadoras de gestão, entendidas como um conjunto de ações e procedimentos que consolidam avanços na realização do interesse público, implementado em órgãos públicos e em organizações da sociedade civil no estado de Santa Catarina. O tema do Prêmio, nas edições 2016, 2018 e 2020, foi Transparência com Cidadania.
O contexto da pandemia de COVID-19 vem acelerando um processo que possivelmente demoraria anos para acontecer na administração pública e na sociedade. Os exemplos abordados, incluindo sistemas para transparência de dados, transição de pontos para sistemas online e o processo de compras envolvem muita divulgação de informação por parte do governo. Além disso, os boletins diários que aconteceram em diversas cidades transformaram certas informações que nunca eram divulgadas em públicas, principalmente levando em consideração o início da vacinação – você pode acompanhar o ranking de vacinas aqui – mas podemos pontuar ainda a falta de transparência em outros aspectos relacionados à pandemia, como a propagação da doença e as recomendações à população. Uma possível questão é se a Administração Pública continuará a acelerar esse processo ou se o impulso às práticas consideradas inovadoras reduzirá.
* Texto elaborado pelos acadêmicos de administração pública Jadson Pereira, Luiza Kleis, Kauana Keitel e Vitória Jéssica de Almeida Lopes, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, em 2021.
Por Fernanda Biava Cassettari, Sofia Liz e Luiz Ricardo M. de Carvalho*
Fonte: Foto tirada por Fernanda Biava Cassettari
Ao buscar informações referentes à população carcerária no Brasil, constatam-se que são poucos os dados oficiais referentes a pessoas em privação de liberdade – os que existem são de difícil acesso -, o que é agravado quando a pesquisa trata sobre pessoas autodeclaradas LGBTQIA+ no sistema prisional brasileiro. Este fato acaba por silenciar e dificultar o reconhecimento de demandas específicas dessa população (InfoPen, 2019).
Considerando que o Brasil ocupa o primeiro lugar no ranking de assassinatos de transexuais e travestis, segundo dados divulgados por organizações não-governamentais no país e no mundo, tais como o Grupo Gay da Bahia e a Transgender Europe (TGEU), a situação se mostra também grave quando se detecta a invisibilidade dessa população no sistema carcerário.
Diante de tal cenário, e como forma de orientar e estabelecer procedimentos quanto às pessoas autodeclaradas LGBTQIA+, o Departamento Penitenciário Nacional, DEPEN, instituiu, através da Portaria GABDEPEN n. 10, de 24 de janeiro de 2019, um grupo de trabalho para a elaboração de um manual de procedimentos para revista e proposta para capacitação de agentes prisionais nesse tema. A nota técnica n. 7/2020 é baseada nos Princípios de Yogyakarta, que compreende que a orientação sexual é “uma referência à capacidade de cada pessoa de experimentar uma profunda atração emocional, afetiva ou sexual por indivíduos de gênero diferente, do mesmo gênero ou de mais de um gênero” (Princípios de Yogyakarta, 2006).
Neste sentido, a orientação sexual se divide em:
Heterossexual
Capaz de sentir atração emocional, afetiva e/ou sexual por indivíduos do gênero oposto.
Homossexual
Capaz de sentir atração emocional, afetiva e/ou sexual por indivíduos do mesmo gênero, podendo ser gays (gênero masculino) ou lésbicas (gênero feminino).
Bissexual
Pessoas que se relacionam afetiva e sexualmente com ambos os sexos.
Fonte: Nota Técnica DEPEN 07/2020.
Já a identidade de gênero é entendida como uma “experiência interna, individual e profundamente sentida que cada pessoa tem em relação ao gênero, que pode, ou não, corresponder ao sexo atribuído no nascimento, incluindo-se aí o sentimento pessoal do corpo e outras expressões de gênero, inclusive o modo de vestir-se, o modo de falar e maneirismos” (Princípio de Yogyakarta, 2006). A identidade de gênero contempla:
Lésbica
Denominação específica para mulheres que se relacionam afetiva e sexualmente com outras mulheres.
Gay
Denominação específica para homens que se relacionam afetiva e sexualmente com outros homens.
Travesti
Pessoas que pertencem ao sexo masculino na dimensão fisiológica, mas que socialmente se apresentam no gênero feminino, sem rejeitar o sexo biológico.
Transgênero
Pessoas que são psicologicamente de um sexo e anatomicamente de outro, rejeitando o próprio órgão sexual biológico.
Transsexual
Mulheres trans: pessoas que se identificam como mulheres, mas não foram designadas mulheres no nascimento; Homens trans: pessoas que se identificam como homens, mas não designados homens no nascimento.
Intersexo
Pessoas que com características físicas ou biológicas, como a anatomia sexual, os órgãos reprodutivos, os padrões hormonais e/ou cromossômicos que não se encaixam nas definições típicas de masculino e feminino.
Fonte: Nota Técnica DEPEN 07/2020.
O caso do sistema prisional brasileiro e as políticas LGBTQIA+
A abordagem ao tema da atenção específica a pessoas LGBTQIA+ no sistema penitenciário requer a produção e disponibilização de dados e informações, o monitoramento e a avaliação das práticas e a participação de diversos envolvidos – servidores públicos, organizações da sociedade civil, pesquisadores e a população carcerária LGBTQIA+, o que remete à accountability. Para abordar o tema sob essa perspectiva, partiu-se de leis, decretos, portarias e notas técnicas referentes às pessoas declarantes LGBTQIA+ no sistema fechado. As referidas legislações adotam as siglas LGBT e/ou LGBTI.
O DEPEN realizou uma pesquisa, em 2020, que possibilitou o conhecimento do cenário nacional do grupo LGBTI nas unidades prisionais. O estudo identificou, a partir de respostas de 23 estados e no Distrito Federal, 10.457 pessoas em privação de liberdade que se autodeclaram LGBTI, entre elas “3.165 lésbicas, 2.821 gays, 3.487 bissexuais, 181 homens trans, 248 mulheres trans, 561 travestis e 14 intersexuais” (DEPEN, 2020).
Além disso, é necessário analisar a Resolução Conjunta n. 1, de 15 de abril de 2014, que estabelece os parâmetros de acolhimento à população LGBTQIA+ no âmbito das unidades prisionais brasileiras, e a Resolução n. 366, de 20 de janeiro de 2021, que altera a Resolução n. 348, de 13 de outubro de 2020, ambas baseadas na Constituição Federal de 1988, Princípios de Yogyakarta e demais tratados internacionais, e a Lei Federal n. 7.210/1984 (Lei de Execução Penal). Constata-se que as duas normativas consideram a vulnerabilidade a que essas pessoas estão expostas e orientam as(os) profissionais envolvidas(os) nesse sistema acerca do que é a transexualidade; os direitos fundamentais dessa população; e os modos de atuação profissional. Estes devem ser baseados nos direitos humanos, que asseguram a dignidade e o respeito à diversidade, tendo como meta estabelecer um trabalho na reintegração desses indivíduos na sociedade, diminuindo a taxa de reincidência de criminalidade, oportunizando o convívio em sociedade e restabelecendo os laços cidadãos dessas populações em situações de privação de liberdade.
Além de promover medidas para a população carcerária LGBTQIA+, é preciso que ocorra um diálogo com instituições ativas na elaboração de políticas para a população LGBTQIA+ e também instituições como a Academia de Administração Prisional e Socioeducativa (ACAPS), responsável pela capacitação dos policiais penais e agentes penitenciários. Esse tipo de interação pode ser realizada visando elaborar manuais de procedimentos voltados à comunidade carcerária LGBTQIA+, bem como o desenvolvimento de cursos de capacitação para os servidores do sistema penitenciário acerca da temática.
Podemos observar, também, alguns desafios para que a legislação referente à população carcerária autodeclarada LGBTQIA+ seja cumprida da melhor forma. Um dos desafios para a aplicabilidade de leis e normas sobre o tema é a existência e disponibilização de dados confiáveis e acessíveis, favorecendo a transparência e a accountability. Atualmente, a falta de dados relacionados ao tema dificulta eventuais acompanhamentos e, principalmente, a responsabilização quanto ao cumprimento ou não da legislação existente, bem como a avaliação e aprimoramento das ações e políticas que buscam lidar com o desafio.
Uma das possibilidades levantadas para promover conhecimento, capacitação e engajamento dos envolvidos diz respeito à proposta de espaços de escuta ativa com acolhimento, individual ou coletivo, podendo ser concretizados por meio de rodas de conversa mensais, conforme abordado por Campos e Rosa (2020). Estas rodas podem ser separadas, ou não, em grupos e devem, preferencialmente, contar com a sensibilização dos profissionais do local, além de auxílio de profissionais da área de psicologia, direito e assistência social.
Considerações finais
Percebe-se que a temática da população LGBTQIA+ no sistema penitenciário está, gradualmente, sendo mais explorada por países como Estados Unidos, Portugal e França. O estudo de temas como esse faz com que os dados relacionados a essa realidade sejam mais valorizados, demandados e utilizados, da mesma forma com que haja mais cuidado com sua qualidade e disponibilização. Espera-se que no Brasil o interesse por dados sobre a população LGBTQIA+ no sistema penitenciário brasileiro também aumente e, com isso, possamos fortalecer a accountability e a transparência do tema e das políticas e serviços públicos nessa área, no cenário nacional.
Outra estratégia é a sistematização e publicização dos dados da população carcerária autodeclarada LGBTQIA+, ação relacionada a princípios de accountability, de modo que se possa analisar dados e atribuir responsabilidades. Com a ampla divulgação desses dados, a transparência se torna parte de todo o processo, auxiliando a fiscalização e acompanhamento por parte dos órgãos responsáveis e da população. Por fim, para que se ampliem os caminhos e alternativas para enfrentar esses desafios, é preciso que se construa mecanismos para provocar o Estado e a sociedade a voltarem seu olhar para temas como esses. Abordagens sobre a temática carcerária vêm expandindo seus horizontes de diversas formas como, por exemplo, a criação de museus penitenciários ao redor do mundo. A população, por sua vez, precisa ser estimulada a frequentar esses espaços e, à medida que isso ocorra, se amplie o diálogo entre sociedade e governo, definindo-se novos padrões de expectativas e novas formas de responder a elas, ou seja, novas formas de accountability.
* Texto elaborado pelas acadêmicas de administração pública Fernanda Biava Cassettari, Sofia Liz e Luiz Ricardo M. de Carvalho, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, em 2021.
REFERÊNCIAS
ACAPS. Academia de Administração Prisional e Socioeducativa. Disponível em: https://www.acaps.sc.gov.br/. Acesso em 23/08/2021.
CAMPO, Aline; ROSA, Camila Simões. Rodas de conversa em prisões. Revista Temas em Educação, João Pessoa, Brasil, v. 29, n.2, p. 249-267, maio/jul., 2020.
