Categoria: Opinião

Por Rodrigo de Souza Pereira*

Em artigo publicado nos maiores jornais do País em 08 de maio de 2020, o ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso e ex-Ministros das Relações Exteriores  manifestaram sua insatisfação com os rumos da política externa brasileira, a qual se caracterizaria pela sistemática violação dos princípios orientadores das relações internacionais do Brasil, definidos no art. 4º da Constituição de 1988¹. A diversidade de atores antecipa o tom da nota, que proclama a reconstrução da política externa brasileira, anseio que dá nome ao texto, por meio da defesa da Constituição Federal, da manutenção de princípios-chave à tradição diplomática brasileira e devida adequação da política externa à opinião pública nacional. 

Desse modo, em face da crescente insatisfação com a atuação brasileira recente na esfera das relações internacionais, este texto apresenta elementos do que seria a tradição da política externa brasileira e aponta mudanças que vêm acontecendo nas últimas décadas, discutindo possíveis vantagens e riscos da abertura a diversos atores e interesses. Assim, almeja compreender as possibilidades de accountability na política externa, com vistas a reforçar sua legitimidade, transparência e responsividade.

Do ponto de vista histórico, a política externa brasileira é reconhecida por sua tradição insular, simbolizada pelo papel centralizador desempenhado pelo Itamaraty na sua condução. Em meados dos anos 1990, entretanto, verificou-se um processo de descontinuidade desse encapsulamento, em decorrência de uma abertura que permitiu mais permeabilidade nas articulações, interesses e demandas em política externa. À época, novos grupos de pressão, formados por variados atores estatais e não-estatais, passaram a influenciar ativamente o processo de formulação da política externa, cujo formato inicial top-down passou a se assemelhar a um arranjo bottom-up (PIMENTA DE FARIA, 2011). 

As alterações se justificam pelas mudanças ocorridas no padrão de inserção internacional do País, que intensificou sua participação nas instâncias multilaterais, e pelos processos de globalização, liberalização econômica e revolução nos meios de comunicação. O aumento no grau de autonomia dos governos subnacionais, conferido com o advento da Constituição de 1988, é igualmente um fator responsável pela mudança de paradigma, tendo em vista que possibilitou a esses governantes defenderem seus interesses particulares de maneira mais veemente (PIMENTA DE FARIA, 2021).  A título de exemplo, tem-se a atuação proativa dos estados e municípios no âmbito da pandemia de COVID-19 no País, cuja atuação paradiplomática serviu de contraponto às controversas diretrizes adotadas pelo Governo Federal no suprimento de determinadas demandas sanitárias, tal como a aquisição de vacinas (CORREA, 2021).

No processo de elaboração da política externa, como nas demais políticas públicas, incidem demandas e conflitos de variados grupos domésticos (SALOMÓN; PINHEIRO, 2013).  Se por um lado essa multiplicidade de atores envolvidos é capaz de ampliar perspectivas e fomentar a legitimidade da atuação governamental, por outro, adiciona complexidade às funções de accountability, uma vez que dificulta a identificação de atores e agendas, inseridos no contexto de negociação política. Como uma forma de justificar o objetivo comum a ser perseguido pelo Estado no âmbito internacional, muito se empregou a noção simbólica de “interesse nacional”. Atualmente, contudo, muitas críticas têm sido conferidas a essa definição, dado que ela tende a simplificar a dialética das relações sociais e das negociações entre interesses públicos e privados no âmbito da política externa (PINHEIRO; MILANI, 2013). Em sociedades democráticas e complexas, é difícil imaginar a existência de um interesse ou uma política específica que contemple todas ou quase todas as forças políticas do Estado e da sociedade (JUNIOR; FARIAS, 2021).

No momento contemporâneo, é possível inclusive conferir à política externa brasileira a alcunha de “pós-diplomática”, visto que caracterizada por uma tendência de declínio do papel do Itamaraty em detrimento da atuação de outros órgãos burocráticos, partidos políticos e atores individuais (BELÉM LOPES, 2020). Na medida em que os temas de política externa se inserem no debate público, a tendência é que forças políticas em disputa apresentem diferentes projetos para o país e, uma vez no governo, procurem imprimir ações específicas e novas interpretações do que seja o interesse nacional (JUNIOR; FARIAS, 2021).

No que se refere à análise da política externa enquanto política pública, ressalta-se a necessidade primária de que haja transparência para que se possa avaliar os fundamentos políticos, a dimensão institucional, o desenho e os resultados dessas políticas (GONÇALVES; PINHEIRO, 2020). É nesse contexto  que se insere a importância de aplicação da accountability, cuja definição, para além da noção de transparência, reivindica o exercício do poder de agência com base em normas e valores democráticos que assegurem a legitimidade e a publicidade da ação (FILGUEIRAS, 2018). A accountability, além de estar atrelada às obrigações governamentais de prestação de contas, é um instrumento de controle social, por meio do qual pode a sociedade civil exigir informações, efeitos e  consequências das ações governamentais, com fins de realizar controle e construir confiança mútua entre governantes e cidadãos (TAVARES; ROMÃO, 2020).

Uma vez que a política externa vem incorporando novos atores, ideias e agendas, torna-se difícil entendê-la e explicá-la apontando apenas os seus resultados. É igualmente necessário analisar seu processo de formulação e implementação, bem como compreender seus princípios e valores fundamentais. Rompendo com princípios tradicionais da política externa brasileira, outrora reconhecida por sua moderação, equilíbrio e pela busca de consensos², a política externa de Bolsonaro teve como base ideológica outros critérios, tais como o antiglobalismo, o anticomunismo e o nacionalismo religioso. A prática acompanhou o discurso, de modo que importantes mudanças estruturais foram realizadas na estrutura da corporação diplomática brasileira, destacando-se sobretudo a modificação de regras do Ministério das Relações Exteriores em relação à hierarquia, permitindo a ascensão de diplomatas ainda em meio de carreira para cargos-chave, e uma maior abertura à atuação de não-diplomatas no âmbito do Itamaraty (SARAIVA; ALBUQUERQUE, 2022).

O processo decisório em política externa passou a ser influenciado diretamente pelas disputas internas de grupos que formam a base de sustentação do governo³. Em artigo intitulado “Ideologia e Pragmatismo na Política Externa de Jair Bolsonaro”, Miriam Gomes Saraiva e Álvaro Vicente Costa Silva classificam o embate como uma tensão entre as duas alas, ideológica e pragmática, pelo comando da agenda. Esse processo de fragmentação, por sua vez, culminou no crescente afastamento de algumas bases de apoio do governo e levou à substituição de quadros da ala ideológica do Ministério. Após embate com o Senado⁴, o chanceler Ernesto Araújo foi substituído pelo embaixador Carlos Alberto Franco França, nomeado com fins de reduzir os pontos de atrito com parceiros externos, previsibilidade no comportamento internacional do país e resgatar a centralidade do corpo diplomático (SARAIVA; ALBUQUERQUE, 2022).

Diante do cenário atual, a adoção de mecanismos de accountability se apresenta como uma possibilidade para sublimar a crise de legitimidade, transparência e responsividade que nos assola. O processo de desencapsulamento em curso não pode se limitar à abertura da política externa aos atores afeitos às agendas do Executivo. É este o momento de pôr em prática a antiga demanda pela efetiva democratização da política externa, materializada na adoção de canais permanentes de diálogo e consulta com a sociedade civil organizada. Ainda que implique desafios à accountability, a pluralidade é fator essencial para a legitimação da política externa brasileira, temática de crescente relevância no debate político nacional⁵.

No âmbito da transparência, ressalta-se a importância da promoção do controle social e institucional, sobretudo por intermédio de uma atuação mais proativa do Senado Federal, a quem recai legalmente o papel de desempenhar o regime de freios e contrapesos no exercício da atividade pública internacional por parte do Poder Executivo (KALOUT, 2020). 

Por fim, é por meio da responsividade, dimensão-chave da accountability, que será feita a defesa dos princípios constitucionais que regem as relações internacionais do País, tão duramente atacados. Afinal, ainda que sujeita à dinâmica política, uma vez que é formulada e executada pelo representante do Executivo democraticamente eleito, a política externa não é um salvo-conduto concedido à Presidência, devendo seu processo de construção se adequar aos ditames legais existentes. Não há dúvida: carece de legitimidade uma atuação internacional que se contrapõe à Constituição. 

*Texto elaborado pelo acadêmico de administração pública Rodrigo de Souza Pereira, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no segundo semestre de 2021.

Notas

1.  “Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: I – independência nacional; II – prevalência dos direitos humanos; III – autodeterminação dos povos; IV – não-intervenção; V – igualdade entre os Estados; VI – defesa da paz; VII – solução pacífica dos conflitos; VIII – repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX – cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X – concessão de asilo político. Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.” BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> 

2. “Afasta-se, ademais, da vocação universalista da política externa brasileira e de sua capacidade de dialogar e estender pontes com diferentes países, desenvolvidos e em desenvolvimento, em benefício de nossos interesses”. Disponível em: <https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,a-reconstrucao-da-politica-externa-brasileira,7000329612>

3. “O governo aglutinou setores muito diferentes e com visões diversas, que buscavam influenciar segmentos da política externa (olavistas, evangélicos, liberais na economia, militares e ruralistas exportadores de commodities) e eram conectados por intermédio de um líder predominante. A articulação entre eles, no entanto, era instável e deu-se apenas em torno da figura presidencial e das expectativas com a nova administração.” (SARAIVA; ALBUQUERQUE, 2022).

4. CNN Brasil. 29/03/2021: Ernesto Araujo pede demissão do cargo de Ministro das Relações Exteriores: Disponível em <https://www.cnnbrasil.com.br/politica/ernesto-araujo-pede-demissao-do-cargo-de-ministro-de-relacoes-exteriores/>

5.  Isto é – Dinheiro. 17/04/2021: Para ex-chanceleres, política externa vai pautar eleição. Disponível em: <https://www.istoedinheiro.com.br/para-ex-chanceleres-politica-externa-vai-pautar-eleicao/>

Referências

BELÉM LOPES, Dawisson. De-westernization, democratization, disconnection: the emergence of Brazil’s post-diplomatic foreign policy. Global Affairs, Volume 6 – Issue 2. 2020. Disponível em: <https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/23340460.2020.1769494> 

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>

CARDOSO, Fernando Henrique; FERREIRA, Aloysio Nunes; AMORIM, Celso; LAFER, Celso; REZEK, Francisco; SERRA, José; RICUPERO, Rubens; KALOUT, Hussein. A Reconstrução da Política Externa Brasileira. O Globo. 08/05/2020. Disponível em: <https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,a-reconstrucao-da-politica-externa-brasileira,70003296122> 

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CORREA, Silvia. A internacionalização dos governos locais na pandemia. Jornal Nexo. 16/12/2021. Disponível em: <https://www.nexojornal.com.br/academico/2021/12/16/A-internacionaliza%C3%A7%C3%A3o-dos-governos-locais-na-pandemia>

FILGUEIRAS, Fernando de Barros. Burocracias do controle, controle da burocracia e accountability no Brasil. Capítulo publicado em: Burocracia e políticas públicas no Brasil : interseções analíticas / organizadores: Roberto Pires, Gabriela Lotta, Vanessa Elias de Oliveira. – Brasília : Ipea : Enap, 2018. Disponível em: <http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/8617> 

 ISTO É – Dinheiro. 17/04/2021: Para ex-chanceleres, política externa vai pautar eleição. Disponível em: <https://www.istoedinheiro.com.br/para-ex-chanceleres-politica-externa-vai-pautar-eleicao/>

JUNIOR, Haroldo Ramanzini e FARIAS, Rogério de Souza. Análise de Política Externa. Editora Contexto. 1ª edição. (2021).

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GONÇALVES, Fernanda Nanci e PINHEIRO, Letícia. Análise de política externa: o que estudar e por quê?. InterSaberes; 1ª edição. 31 dezembro de 2020.

O GLOBO. A Reconstrução da Política Externa Brasileira. Disponível em: <https://politica.estadao.com.br/noticias/geral,a-reconstrucao-da-politica-externa-brasileira,70003296122> 

PIMENTA DE FARIA, Carlos Alberto. Opinião pública e política externa: Insulamento, politização e reforma na produção da política exterior do Brasil. (2008). Rev. bras. polít. int. 51 (2). 2008. Disponível em: <https://www.scielo.br/j/rbpi/a/KcLn9ws8QNX8VQB5pvHQG3N/?lang=pt> 

PINHEIRO, Letícia e MILANI, Carlos R. S. Política externa brasileira: os desafios de sua caracterização como política pública. (2013). Contexto int. 35 (1). 2013. Disponível em: <https://www.scielo.br/j/cint/a/Dy6zLys78XTnTV8YFkY9ZJJ/abstract/?lang=pt> 

SALÓMON, Mónica e PINHEIRO, Leticia. Análise de Política Externa e Política Externa Brasileira: trajetória, desafios e possibilidades de um campo de estudos. (2013)  Rev. bras. polít. int. 56 (1). 2013. Disponível em: <https://www.scielo.br/j/rbpi/a/SktXpnzRXjptLV53R6XvGcF/abstract/?lang=pt> 

SARAIVA, Miriam Gomes e ALBUQUERQUE, Felipe Leal. Como mudar uma política externa? (2022). CEBRI. Brazilian Journal of International Affairs ∙ Ano 1 / Nº 1 / jan-mar 2022.

TAVARES, Paulino Varela e ROMÃO, Ana Lucia. Accountability e a Importância do Controle Social na administração Pública: Uma Análise Qualitativa. Brazilian Journal of Business. ​​v. 3, n. 1 (2021). Disponível em: <https://www.brazilianjournals.com/index.php/BJB/article/view/23530>

Por Bruno César Miranda de Moura e Fabiana Pereira das Chagas*

Buscando conhecer mais sobre como diferentes perfis da população brasileira acessam informações sobre a Covid-19 e sobre os desafios da pesquisa em saúde, os acadêmicos de administração pública Bruno e Fabiana, da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc Esag), entrevistaram a convidada Loyane Mayara da Silva, profissional da saúde na área de Análises Clínicas pela Escola Superior de Ciências da Saúde (ESCS) de Brasília e estudante de Farmácia na Universidade de Brasília (UNB).

Loyane participou, em 2020/21, do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC), no projeto de validação de Métodos para diagnóstico e estimativas de prevalência pela infecção por SARS – CoV2 em três populações no Distrito Federal e Vigilância Ambulatorial e Custos Catastróficos em Área Vulnerável, além do Projeto MEC/UnB/FM-Ações integradas de pesquisa e serviço para o enfrentamento da pandemia de Covid-19 no Distrito Federal, desenvolvidos na Unidade Básica de Saúde (UBS 1) da Cidade Estrutural – DF.

Na entrevista, Loyane fala como desenvolveu seu trabalho numa região da Cidade Estrutural, no Distrito Federal, durante a pandemia, demonstrando as dificuldades enfrentadas pela equipe de pesquisadores diante da disseminação de informações falsas (fake news), ameaças aos pesquisadores, entre outros obstáculos ao buscar desenvolver uma linguagem acessível à comunidade para informar a respeito da pandemia de Covid-19. As estratégias desenvolvidas para lidar com esse desafio nos permitem aprender sobre accountability em pesquisa e em serviços públicos, articulação em redes, comunicação e relações entre profissionais e cidadãos, em seus diferentes perfis, capacidades e vulnerabilidades.

Aqui um trecho do que disse a entrevistada Loyane Mayara da Silva:

“Agradeço por mostrar tanto o lado da comunidade, quanto o lado científico, e quanto ao lado da desinformação e o lado de toda uma estrutura que a gente pode abraçar em tantos outros locais, em uma relação de saúde, educação e ciência, que são uma tríplice que andam juntos. O importante é abraçar isso com a população, para a saúde e educação.“

Confira a entrevista completa em vídeo disponível no YouTube

E conheça mais sobre a Cidade Estrutural, a pesquisa realizada, as estratégias adotadas e as aprendizagens: 

* Trabalho elaborado pelos acadêmicos de administração pública Bruno César Miranda de Moura e Fabiana Pereira das Chagas, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no segundo semestre de 2021.

Por Ellen Paola Franco e Maria Alice Martins*

1. Introdução

Propõe-se, no presente texto, explanar sobre o desenvolvimento do sistema de accountability, relacionando-o com os vários tipos de controle na administração pública e sua articulação, uma vez que são interdependentes. Pretende-se elucidar que, na medida que todo o sistema se fortalece, ocorrem melhores resultados no todo. A fim de trazer exemplos práticos para ilustrar tal proposição, expõe-se o acordo de leniência, instrumento relativamente recente no Brasil, por meio do  qual os órgãos e agentes do sistema de controle estão aprendendo a colaborar para produzir acordos mais vantajosos para o interesse público. Denota-se que em muitos aspectos já se avançou nesse sentido, fomentando o controle externo e interno, mas  ainda há um longo caminho a percorrer.

1.1  A função controle e accountability

A ação do controle na Administração Pública brasileira é uma manifestação do Estado Democrático de Direito, buscando contribuir para que a gestão da coisa pública ocorra em conformidade aos princípios inerentes a ela pelo ordenamento jurídico. Segundo Castro (2008, p. 98), “a aplicação da noção democrática, no controle da atividade administrativa, resulta na elevação do grau de consensualidade e legitimação das atividades da Administração Pública.”.

A atividade de controle na administração pública pode ser classificada a partir da esfera de atuação onde é realizada. Desta forma, verificam-se estruturas da própria administração, que desempenham o controle interno, e órgãos de controle exteriores à estrutura administrativa, responsáveis por realizar o controle externo. Há, também, o controle social, realizado pelos cidadãos, organizações da sociedade civil e imprensa, e na interlocução entre sociedade e Estado, por meio de conselhos, ouvidorias, audiências públicas, entre outras.

Existem diferentes áreas de atuação do controle, ora complementares, ora sobrepostas, que podem ser da esfera federal, estadual ou  municipal (DI PIETRO, 2019). O controle pode ser enquadrado, ainda, como administrativo, quando da própria administração, controle legislativo, exercido pelos representantes do povo nas casas legislativas, e controle judicial, exercido pelo Poder Judiciário, que analisa, sobretudo, a legalidade dos atos administrativos. No tocante ao momento do exercício do controle, este pode ser prévio, antes do surgimento do ato, concomitante, quando presente em todas as etapas do ato, e posterior, após a emanação do ato (CASTRO, 2008).

O exercício do controle exige que haja transparência, tanto em relação ao objeto do controle quanto à atuação dos órgãos de controle e seus processos, para que sejam democráticos. Sobre a relação entre accountability, transparência, e controle, pode-se destacar que:

Buscando o significado da palavra accountability em dicionários, justamente para apreender com maior precisão o que o termo significa em inglês e como tem sido traduzido para o português, constatou-se que o significado do conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestação de contas, justificativas para as ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo. (PINHO; SACRAMENTO, p. 1364, 2009) 

É possível verificar que controlar atos e omissões da administração pública é importante para a melhoria da prestação dos serviços públicos e para a democracia, e, ainda que o aperfeiçoamento do controle relaciona-se à accountability (FERNANDES; TEIXEIRA, 2020). O controle é uma dimensão da accountability e controlar a atividade estatal figura-se como um dos eixos que dão sustentação ao regime democrático (PINHO; SACRAMENTO, 2009). Uma vez que o termo accountability pode adquirir mais de um significado, por ser um conceito multidimensional, pode ser entendido, dentre outras definições possíveis, por ser um processo permanente de avaliação e responsabilização dos agentes públicos, pelo uso do poder que lhes é concedido pela sociedade (ABRUCIO; LOUREIRO, 2005), estando, portanto, relacionado com a atividade desempenhada pelos órgãos de controle. Estas instituições, que controlam as ações das autoridades públicas e fazem parte da administração pública,  exercem accountability das atividades públicas (POLITIZE, 2022).

Faz-se necessário entender as principais diferenças entre os termos. Com base nos estudos de Dahl e Lindblom, Pó e Abrucio (2006) mencionam que controle é a capacidade de um ator em fazer que as pessoas em geral atendam às demandas, através de restrições e incentivos. Já a accountability, de forma mais ampla, para além do controle exercido pelas agências estatais, pressupõe a criação de condições para que o cidadão participe da avaliação e definição de políticas públicas, exercendo seu controle social, premiando ou punindo os responsáveis (Clad, 2000). Controle e accountability não são sinônimos, no entanto um não consegue existir sem o outro. Significa dizer que a accountability não existe se não houver o uso de instrumentos das instituições de controle (PÓ; ABRUCIO, 2006).

1.2  Órgãos de controle

Órgãos de controle na gestão pública são unidades administrativas que possuem o dever de fiscalizar os recursos públicos e a administração e criar mecanismos de melhoria da governança e combate à corrupção. De acordo com Di Pietro (2019, p. 922), “o controle constitui poder-dever a quem a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu”.

Existem órgãos específicos para diferentes hipóteses que necessitam de controle dentro da administração pública, como, por exemplo, a responsabilização dos gestores públicos por ato de improbidade, ou o combate à corrupção. São exemplos de órgãos de controle que atuam no combate à corrupção, na esfera federal, a Controladoria-Geral da União (CGU), a Polícia Federal (PF), o Tribunal de Contas da União (TCU), o Ministério Público Federal (MPF) e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF). No âmbito dos estados e municípios, há órgãos de controle com função similar e complementar aos da esfera federal. Alguns atuam no controle interno, outros no controle externo.

O controle interno é desempenhado para que a administração pública atue em conformidade aos princípios impostos pelo ordenamento jurídico que garantem a boa gestão da coisa pública. Segundo Di Pietro (2019, p. 921), “no exercício de suas funções, a administração pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos.”. Sendo este o controle interno, isto é, aquele controle que a administração exerce sobre seus próprios atos e agentes.

O controle externo está relacionado ao trabalho desempenhado pelos Tribunais de Contas, Ministério Público e pelo Legislativo. 

Há, ainda, o trabalho  desenvolvido pela ouvidoria pública, que de certo modo estabelece interfaces entre o controle interno e o controle social e até mesmo com o controle externo. A ouvidoria  faz o tratamento das reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios relativos às políticas e aos serviços públicos, e é responsável por garantir o direito de acesso à informação, bem como promover a transparência de forma proativa e espontânea, criando condições e mecanismos para o exercício do controle social (CGE/SC, 2021).

A correição visa aprimorar a gestão pública, tendo entre seus principais compromissos a prevenção e o combate à corrupção e o fortalecimento da integridade, abrange “atividades relacionadas à apuração de possíveis irregularidades cometidas por servidores e empregados públicos e à aplicação das devidas penalidades” (CGU, 2021).

Em suma, o controle  almeja fazer com que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação e impessoalidade (DI PIETRO, 2019). Assim, os órgãos de controle, por meio de diversos mecanismos e interações entre eles,  são estruturas fundamentais para a gestão pública, desempenhando atividades que buscam contribuir para  a correta administração dos recursos públicos e a consecução melhor possível das atribuições do Estado.

2. Órgãos de controle e acordos de leniência

Com a Reforma Administrativa instituída pela Emenda Constitucional nº 19/98 e da edição da Lei Complementar nº 101/2000, houve diversas mudanças na administração pública, agregando responsabilidades aos órgãos de controle, “que precisam mais do que nunca, elaborar, certificar, publicar e atualizar os demonstrativos de prestação de contas que asseguram a ampla transparência das ações do Governo” (COLOMBINI, 2014, p. 11). De lá para cá, houve fortalecimento dos órgãos e sistemas de controle, com várias frentes de articulação dos órgãos de controle entre si e deles com a sociedade civil. Houve também controvérsias e disputas sobre papéis, responsabilidades e modos de exercer o controle.

Em 2016, o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU), fizeram um acordo técnico para unir forças na fiscalização das contas públicas. A proposta foi a de compartilhar conhecimento, experiências e tecnologia. Foi criado um sistema informatizado para otimizar a prestação de contas. O formato digital é importante para que  os órgãos de controle promovam  transparência compartilhando os dados (TCU, 2016).

Já em 2020, foi celebrado um novo acordo de cooperação técnica, agora entre MPF (Ministério Público Federal), CGU (Controladoria-Geral da União), Advocacia Geral da União (AGU),  Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) e o Tribunal de Contas da União (TCU), para o combate à corrupção, em relação ao acordo leniência, previsto na Lei  Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013). “O acordo [de leniência] é um instrumento sancionador negocial, celebrado com uma pessoa jurídica, que colabora, de livre e espontânea vontade, entregando informações e provas sobre os atos de corrupção de que tem conhecimento e sobre os quais assume a sua responsabilidade objetiva.” (CGU, 2021). O Capítulo V Art. 16 da Lei nº 12.846/2013 dispõe que  “a autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo”. O objetivo do acordo de cooperação técnica entre os vários órgãos é ampliar a segurança jurídica aos acordos de leniência através do compartilhamento de informações, para potencializar as investigações, a fim de recuperar valores desviados da União (Site TCU, 2020).

Em Santa Catarina, em fevereiro de 2022, foi fechado o primeiro acordo de leniência do Estado, com uma grande empresa  de tecnologia, a  NEOWAY. Os valores de devolução ultrapassam 50 milhões de reais com atualização da taxa SELIC, valor referente a contratos firmados entre os anos de 2007 a 2019, com o Poder Executivo. São 17 contratos que estavam sendo investigados pela Polícia Federal e o Ministério Público Federal, em uma operação denominada hemorragia (Site SC INOVA, 2022). O montante deverá ser  pago em parcela única e devolvido aos cofres públicos. As negociações começaram em janeiro de 2021, após a troca de CEO da empresa e o envio da proposta de acordo para a Controladoria-Geral do Estado, CGE-SC. O processo teve a participação da Procuradoria Geral do Estado (SC NOVA, 2022). “A assinatura deste acordo é mais um marco inédito na história do Estado de Santa Catarina conquistado pela Controladoria-Geral do Estado”, afirma o auditor do Estado Cristiano Socas da Silva, Controlador-Geral do Estado (Site Governo do Estado de Santa Catarina, 2022). O termo do acordo será publicado em breve.

3. Considerações finais e perspectivas

Fortalecendo a dimensão controle da accountability, é possível contribuir para inibir práticas ilícitas e corruptivas e aprimorar a gestão e os serviços públicos. O aprimoramento do sistema de controle depende da articulação, aprendizagem e desempenho dos órgãos estatais e, também, da transparência e abertura dos processos decisórios à participação de organizações privadas, da sociedade civil e do cidadão. Estes podem contribuir para os resultados e cobrar de seus governantes que cumpram seus papéis. Ainda, com a transparência, as informações precisam ser publicadas de forma que os indivíduos entendam o que está posto, e que tenham utilidade para que exerçam o controle social (MENEZES, 2021).

Assim, os sistemas de controle da administração pública propiciam o equilíbrio do poder e facilitam a construção de sociedades democráticas. Denota-se que uma gestão pública qualificada e um país mais justo é algo que se constrói com cidadãos ativos, servidores públicos qualificados e abertos à colaboração com os cidadãos (SCHOMMER; GUERZOVICH, 2015). Representando pontos a serem perseguidos pela administração pública brasileira. 

A atuação conjunta dos órgãos de controle, materializada nos acordos de leniência, exemplo trazido no texto, não evidencia a participação cidadã. Mesmo que seja positivo firmar esses acordos, é necessário seguir avançando em transparência nos trâmites e desdobramentos do processo, no fomento da articulação e aprendizagem compartilhada entre os órgãos, na instituição de modelos de avaliação de desempenho e na abertura para participação dos cidadãos, não só como espectadores, mas sendo consultados e convidados a conhecer e a decidir dentro do que for possível, e do que os afeta, sobre os encaminhamentos do processo.

Diante do que foi exposto no texto, cabe ressaltar a importância do desenvolvimento da função controle na administração pública, incluindo o controle exercido pela própria administração e pelos cidadãos. Destaca-se que é um caminho a percorrer, no qual muito já se avançou, mas ainda há  muito a avançar, por isso trazer o tema para o debate é de valor, para fomentar a temática e o seu fortalecimento.

* Texto elaborado em fevereiro de 2022, pelas acadêmicas de administração pública Maria Alice Martins e Ellen Paola Franco, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer.

Referências

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Por Karina Karim da Costa Martins*

Informação é poder. Em tempos de pandemia, essa máxima tornou-se ainda mais imperativa, pois se trata de uma situação sem precedentes, com uma doença até então desconhecida pela comunidade científica e cujo combate precisa ser realizado conjuntamente.

Essencial ao controle, a informação, tratada nesse texto de maneira ampla – como requisito para o enfrentamento à doença e fiscalização/monitoramento das instituições e suas ações durante a pandemia – tem mostrado como sua presença ou ausência influencia na tomada de decisão dos agentes públicos e dos cidadãos.

O pujante acesso à informação pode ser apontado como um diferencial se compararmos esta pandemia a outras que assolaram o mundo em momentos remotos da história mundial. O combate à peste bubônica, à varíola e à gripe espanhola não dispunham de informações, quase em tempo real, como temos hoje, acerca das mais recentes descobertas e recomendações sobre os surtos.

No entanto, o que se pode observar durante os recentes eventos no Brasil, é a utilização da informação com propósitos nem sempre louváveis, ou de forma parcial ou distorcida, bem como a difusão deliberada de desinformação. Como apontado por Recuero et al. (2020), a epidemia é utilizada por diversos atores do segmento político no propósito de mobilizar ainda mais a população na direção de uma suposta polarização e do apoio irrefletido a certas ideias e práticas.

A sociedade, em sua necessidade de se inteirar dos fatos e prevenir-se da doença, busca notícias como nunca acerca da situação pandêmica, com o desafio de discernir o fato do fake, que, segundo Cantuário (2020), baseia-se em opiniões, rumores e teorias da conspiração ao invés de estudos e dados confiáveis. A sociedade vive, portanto, uma segunda pandemia, a infodemia.

Nesse cenário, a mídia apresenta papel primordial. Apesar do vultoso fluxo de informações falsas e distorcidas que circulam cotidianamente em vários países, esse segmento de controle sobre o governo busca ferramentas para coibir a propagação de material distorcido e cobra das autoridades e grandes empresas de veiculação de conteúdo, posturas e ações que possibilitem o mínimo de qualidade informativa aos cidadãos.

Com a criação do Consórcio de Veículos de Imprensa, a mídia brasileira assumiu o protagonismo da transparência de dados básicos e pressionou o governo quanto à divulgação correta de dados, uma vez que a instalação do referido consórcio deixava claro a inoperância do governo federal na articulação e divulgação dos dados. Ademais, assumiu a vanguarda na divulgação de campanhas de vacinação de combate à COVID.

Não obstante, percebem-se iniciativas das próprias empresas de mídia e a pressão social pela adoção de medidas que coíbam a veiculação das chamadas fake news. As mídias sociais passaram a adotar procedimentos na tentativa de monitorar suas redes e de excluir conteúdo não comprovado; colaborando para com aquela parcela da sociedade que, por conveniência ou necessidade, utiliza-se das redes sociais e sites de notícias como única fonte de informação.

O posicionamento apático e atravancador do governo federal foi bastante divulgado pela mídia, tendo como ápice a cobertura da CPI da COVID, conduzida pelo Senado Federal no período de 27 de abril de 2021 a 26 de outubro de 2021, na qual a população pôde ter contato com uma parte, mesmo que ainda superficial, dos bastidores do poder.

Por outro lado, percebeu-se na mídia o uso de algoritmos e a limitação de conteúdos de acesso gratuito, que contribuíram para a formação das bolhas de desinformação, nas quais, conforme Nemer (2020), as pessoas só encontram informações que corroboram com sua opinião.

Considerando a desigualdade social, acentuada pelo período, informar-se se tornou um desafio ainda maior para uma grande parcela da sociedade. A iniquidade mostra-se latente num momento em que o desemprego assola o país e volta-se a atingir elevados níveis de pobreza. Verifica-se então uma limitação da mídia, que nem sempre facilita o acesso a informações qualificadas e isoladamente é incapaz de mobilizar a sociedade para tomar atitudes assertivas no combate à doença e cobrar dos governantes acerca de suas responsabilidades.

Por fim, pode-se inferir que exigir transparência dos dados tornou-se questão de sobrevivência, no intento do combate à doença e seu controle. Apesar de, em parte, colaborar com a desinformação, há de se destacar o papel positivo da mídia durante a pandemia. A enxurrada de informação traz à tona o lado negativo e positivo da exposição ao excesso de conteúdo, nem sempre verificado. Sendo assim, percebe-se que mesmo com a transparência comprometida pela falta de engajamento de autoridades na disponibilização dos dados sobre a pandemia, constatou-se movimentação da mídia no intuito de promover-se algum controle num momento caótico.

Referências

CANTUÁRIO, Victor André Pinheiro. “Isso é verdade?” – a “infodemia” da pandemia: considerações sobre a desinformação no combate à COVID-19. 2020.https://periodicos.unifap.br/index.php/investigacaofilosofica/article/view/5934. Acesso em nov. 2021.

NEMER, David. Desinformação no contexto da pandemia do Coronavírus (COVID-19). 2020. https://revistas.ufpr.br/atoz/article/view/77227/42052. Acesso em nov. 2021.

RECUERO, R; Soares, F. B.; VINHAS, O.; Volcan, T.; ZAGO, G.; STUMPF, E. M.; Viegas, P.; HÜTTNER, L. G.; Bonoto, C.; SILVA, G.; Passos, I.; SALGUEIRO, I.; SODRÉ, G.. Desinformação, Mídia Social e Covid-19 no Brasil: Relatório, resultados e estratégias de combate. Relatório de Pesquisa. 2020. https://wp.ufpel.edu.br/midiars/2021/05/17/desinformacao-sobre-covid-19-na-midia-social-brasileira-laboratorio-midiars-divulga-relatorio-de-pesquisa/. Acesso em nov. 2021.

*Texto elaborado por Karina Karim da Costa Martins, no âmbito da disciplina na disciplina Tópicos Especiais em Gestão Pública e Coprodução: Controle, Accountability e Coprodução, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, com colaboração do professor Arlindo Carvalho Rocha, no segundo semestre de 2021, no Programa de Pós-Graduação em Administração do Centro de Ciências da Administração (Esag) da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc).