Por Ellen Paola Franco e Maria Alice Martins*
- Introdução
Propõe-se, no presente texto, explanar sobre o desenvolvimento do sistema de accountability, relacionando-o com os vários tipos de controle na administração pública e sua articulação, uma vez que são interdependentes. Pretende-se elucidar que, na medida que todo o sistema se fortalece, ocorrem melhores resultados no todo. A fim de trazer exemplos práticos para ilustrar tal proposição, expõe-se o acordo de leniência, instrumento relativamente recente no Brasil, por meio do qual os órgãos e agentes do sistema de controle estão aprendendo a colaborar para produzir acordos mais vantajosos para o interesse público. Denota-se que em muitos aspectos já se avançou nesse sentido, fomentando o controle externo e interno, mas ainda há um longo caminho a percorrer.
1.1 A função controle e accountability
A ação do controle na Administração Pública brasileira é uma manifestação do Estado Democrático de Direito, buscando contribuir para que a gestão da coisa pública ocorra em conformidade aos princípios inerentes a ela pelo ordenamento jurídico. Segundo Castro (2008, p. 98), “a aplicação da noção democrática, no controle da atividade administrativa, resulta na elevação do grau de consensualidade e legitimação das atividades da Administração Pública.”.
A atividade de controle na administração pública pode ser classificada a partir da esfera de atuação onde é realizada. Desta forma, verificam-se estruturas da própria administração, que desempenham o controle interno, e órgãos de controle exteriores à estrutura administrativa, responsáveis por realizar o controle externo. Há, também, o controle social, realizado pelos cidadãos, organizações da sociedade civil e imprensa, e na interlocução entre sociedade e Estado, por meio de conselhos, ouvidorias, audiências públicas, entre outras.
Existem diferentes áreas de atuação do controle, ora complementares, ora sobrepostas, que podem ser da esfera federal, estadual ou municipal (DI PIETRO, 2019). O controle pode ser enquadrado, ainda, como administrativo, quando da própria administração, controle legislativo, exercido pelos representantes do povo nas casas legislativas, e controle judicial, exercido pelo Poder Judiciário, que analisa, sobretudo, a legalidade dos atos administrativos. No tocante ao momento do exercício do controle, este pode ser prévio, antes do surgimento do ato, concomitante, quando presente em todas as etapas do ato, e posterior, após a emanação do ato (CASTRO, 2008).
O exercício do controle exige que haja transparência, tanto em relação ao objeto do controle quanto à atuação dos órgãos de controle e seus processos, para que sejam democráticos. Sobre a relação entre accountability, transparência, e controle, pode-se destacar que:
Buscando o significado da palavra accountability em dicionários, justamente para apreender com maior precisão o que o termo significa em inglês e como tem sido traduzido para o português, constatou-se que o significado do conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestação de contas, justificativas para as ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo. (PINHO; SACRAMENTO, p. 1364, 2009)
É possível verificar que controlar atos e omissões da administração pública é importante para a melhoria da prestação dos serviços públicos e para a democracia, e, ainda que o aperfeiçoamento do controle relaciona-se à accountability (FERNANDES; TEIXEIRA, 2020). O controle é uma dimensão da accountability e controlar a atividade estatal figura-se como um dos eixos que dão sustentação ao regime democrático (PINHO; SACRAMENTO, 2009). Uma vez que o termo accountability pode adquirir mais de um significado, por ser um conceito multidimensional, pode ser entendido, dentre outras definições possíveis, por ser um processo permanente de avaliação e responsabilização dos agentes públicos, pelo uso do poder que lhes é concedido pela sociedade (ABRUCIO; LOUREIRO, 2005), estando, portanto, relacionado com a atividade desempenhada pelos órgãos de controle. Estas instituições, que controlam as ações das autoridades públicas e fazem parte da administração pública, exercem accountability das atividades públicas (POLITIZE, 2022).
Faz-se necessário entender as principais diferenças entre os termos. Com base nos estudos de Dahl e Lindblom, Pó e Abrucio (2006) mencionam que controle é a capacidade de um ator em fazer que as pessoas em geral atendam às demandas, através de restrições e incentivos. Já a accountability, de forma mais ampla, para além do controle exercido pelas agências estatais, pressupõe a criação de condições para que o cidadão participe da avaliação e definição de políticas públicas, exercendo seu controle social, premiando ou punindo os responsáveis (Clad, 2000). Controle e accountability não são sinônimos, no entanto um não consegue existir sem o outro. Significa dizer que a accountability não existe se não houver o uso de instrumentos das instituições de controle (PÓ; ABRUCIO, 2006).
1.2 Órgãos de controle
Órgãos de controle na gestão pública são unidades administrativas que possuem o dever de fiscalizar os recursos públicos e a administração e criar mecanismos de melhoria da governança e combate à corrupção. De acordo com Di Pietro (2019, p. 922), “o controle constitui poder-dever a quem a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu”.
Existem órgãos específicos para diferentes hipóteses que necessitam de controle dentro da administração pública, como, por exemplo, a responsabilização dos gestores públicos por ato de improbidade, ou o combate à corrupção. São exemplos de órgãos de controle que atuam no combate à corrupção, na esfera federal, a Controladoria-Geral da União (CGU), a Polícia Federal (PF), o Tribunal de Contas da União (TCU), o Ministério Público Federal (MPF) e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF). No âmbito dos estados e municípios, há órgãos de controle com função similar e complementar aos da esfera federal. Alguns atuam no controle interno, outros no controle externo.
O controle interno é desempenhado para que a administração pública atue em conformidade aos princípios impostos pelo ordenamento jurídico que garantem a boa gestão da coisa pública. Segundo Di Pietro (2019, p. 921), “no exercício de suas funções, a administração pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos.”. Sendo este o controle interno, isto é, aquele controle que a administração exerce sobre seus próprios atos e agentes.
O controle externo está relacionado ao trabalho desempenhado pelos Tribunais de Contas, Ministério Público e pelo Legislativo.
Há, ainda, o trabalho desenvolvido pela ouvidoria pública, que de certo modo estabelece interfaces entre o controle interno e o controle social e até mesmo com o controle externo. A ouvidoria faz o tratamento das reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios relativos às políticas e aos serviços públicos, e é responsável por garantir o direito de acesso à informação, bem como promover a transparência de forma proativa e espontânea, criando condições e mecanismos para o exercício do controle social (CGE/SC, 2021).
A correição visa aprimorar a gestão pública, tendo entre seus principais compromissos a prevenção e o combate à corrupção e o fortalecimento da integridade, abrange “atividades relacionadas à apuração de possíveis irregularidades cometidas por servidores e empregados públicos e à aplicação das devidas penalidades” (CGU, 2021).
Em suma, o controle almeja fazer com que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação e impessoalidade (DI PIETRO, 2019). Assim, os órgãos de controle, por meio de diversos mecanismos e interações entre eles, são estruturas fundamentais para a gestão pública, desempenhando atividades que buscam contribuir para a correta administração dos recursos públicos e a consecução melhor possível das atribuições do Estado.
- Órgãos de controle e acordos de leniência
Com a Reforma Administrativa instituída pela Emenda Constitucional nº 19/98 e da edição da Lei Complementar nº 101/2000, houve diversas mudanças na administração pública, agregando responsabilidades aos órgãos de controle, “que precisam mais do que nunca, elaborar, certificar, publicar e atualizar os demonstrativos de prestação de contas que asseguram a ampla transparência das ações do Governo” (COLOMBINI, 2014, p. 11). De lá para cá, houve fortalecimento dos órgãos e sistemas de controle, com várias frentes de articulação dos órgãos de controle entre si e deles com a sociedade civil. Houve também controvérsias e disputas sobre papéis, responsabilidades e modos de exercer o controle.
Em 2016, o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU), fizeram um acordo técnico para unir forças na fiscalização das contas públicas. A proposta foi a de compartilhar conhecimento, experiências e tecnologia. Foi criado um sistema informatizado para otimizar a prestação de contas. O formato digital é importante para que os órgãos de controle promovam transparência compartilhando os dados (TCU, 2016).
Já em 2020, foi celebrado um novo acordo de cooperação técnica, agora entre MPF (Ministério Público Federal), CGU (Controladoria-Geral da União), Advocacia Geral da União (AGU), Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) e o Tribunal de Contas da União (TCU), para o combate à corrupção, em relação ao acordo leniência, previsto na Lei Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013). “O acordo [de leniência] é um instrumento sancionador negocial, celebrado com uma pessoa jurídica, que colabora, de livre e espontânea vontade, entregando informações e provas sobre os atos de corrupção de que tem conhecimento e sobre os quais assume a sua responsabilidade objetiva.” (CGU, 2021). O Capítulo V Art. 16 da Lei nº 12.846/2013 dispõe que “a autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo”. O objetivo do acordo de cooperação técnica entre os vários órgãos é ampliar a segurança jurídica aos acordos de leniência através do compartilhamento de informações, para potencializar as investigações, a fim de recuperar valores desviados da União (Site TCU, 2020).
Em Santa Catarina, em fevereiro de 2022, foi fechado o primeiro acordo de leniência do Estado, com uma grande empresa de tecnologia, a NEOWAY. Os valores de devolução ultrapassam 50 milhões de reais com atualização da taxa SELIC, valor referente a contratos firmados entre os anos de 2007 a 2019, com o Poder Executivo. São 17 contratos que estavam sendo investigados pela Polícia Federal e o Ministério Público Federal, em uma operação denominada hemorragia (Site SC INOVA, 2022). O montante deverá ser pago em parcela única e devolvido aos cofres públicos. As negociações começaram em janeiro de 2021, após a troca de CEO da empresa e o envio da proposta de acordo para a Controladoria-Geral do Estado, CGE-SC. O processo teve a participação da Procuradoria Geral do Estado (SC NOVA, 2022). “A assinatura deste acordo é mais um marco inédito na história do Estado de Santa Catarina conquistado pela Controladoria-Geral do Estado”, afirma o auditor do Estado Cristiano Socas da Silva, Controlador-Geral do Estado (Site Governo do Estado de Santa Catarina, 2022). O termo do acordo será publicado em breve.
- Considerações finais e perspectivas
Fortalecendo a dimensão controle da accountability, é possível contribuir para inibir práticas ilícitas e corruptivas e aprimorar a gestão e os serviços públicos. O aprimoramento do sistema de controle depende da articulação, aprendizagem e desempenho dos órgãos estatais e, também, da transparência e abertura dos processos decisórios à participação de organizações privadas, da sociedade civil e do cidadão. Estes podem contribuir para os resultados e cobrar de seus governantes que cumpram seus papéis. Ainda, com a transparência, as informações precisam ser publicadas de forma que os indivíduos entendam o que está posto, e que tenham utilidade para que exerçam o controle social (MENEZES, 2021).
Assim, os sistemas de controle da administração pública propiciam o equilíbrio do poder e facilitam a construção de sociedades democráticas. Denota-se que uma gestão pública qualificada e um país mais justo é algo que se constrói com cidadãos ativos, servidores públicos qualificados e abertos à colaboração com os cidadãos (SCHOMMER; GUERZOVICH, 2015). Representando pontos a serem perseguidos pela administração pública brasileira.
A atuação conjunta dos órgãos de controle, materializada nos acordos de leniência, exemplo trazido no texto, não evidencia a participação cidadã. Mesmo que seja positivo firmar esses acordos, é necessário seguir avançando em transparência nos trâmites e desdobramentos do processo, no fomento da articulação e aprendizagem compartilhada entre os órgãos, na instituição de modelos de avaliação de desempenho e na abertura para participação dos cidadãos, não só como espectadores, mas sendo consultados e convidados a conhecer e a decidir dentro do que for possível, e do que os afeta, sobre os encaminhamentos do processo.
Diante do que foi exposto no texto, cabe ressaltar a importância do desenvolvimento da função controle na administração pública, incluindo o controle exercido pela própria administração e pelos cidadãos. Destaca-se que é um caminho a percorrer, no qual muito já se avançou, mas ainda há muito a avançar, por isso trazer o tema para o debate é de valor, para fomentar a temática e o seu fortalecimento.
* Texto elaborado em fevereiro de 2022, pelas acadêmicas de administração pública Maria Alice Martins e Ellen Paola Franco, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer.
Referências
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