Categoria: Opinião

Ana Paula da Silva Oliveira*

A definição de accountability vem sendo tema de diversos estudos ao longo dos anos. José Antonio Pinho e Ana Rita Sacramento (2009, p. 1348) descrevem que “accountability encerra a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva.” Já em 1990, em estudo que inaugurou o debate sobre o tema no Brasil, Anna Maria Campos concluiu  que o grau de accountability é influenciado por dimensões do macroambiente, pelo desenvolvimento político da sociedade e por mecanismos de controles formais. 

Em estudo recente sobre o tema, a pesquisadora Camila Pagani (2022) destaca a abordagem relacional da accountability, que liga aqueles que detêm o dever de prestar contas com aqueles à quem ela é devida. Quando tratada de forma relacional, a accountability se aproxima das práticas colaborativas e da coprodução entre cidadão e governo, não mais focada na responsabilização do indivíduo através de prêmios e punições, mas sim no aprendizado através do diálogo e escuta.

Ao observar  diferentes abordagens sobre accountability, entendo que é possível avaliá-la sob duas perspectivas: técnica e política. Em caráter técnico, há uma relação formal entre os atores, na forma de instrumentos que mantém a relação de controle e responsabilidade. Já em caráter político, observamos maior proximidade com a dimensão relacional de accountability, que considera as relações não-instrumentais e a responsabilização subjetiva,  na qual o próprio servidor se vê como um prestador de serviço ao cidadão. 

Ambos os aspectos são inter-relacionados na prática de accountability, e embora sejam analisados individualmente para fins didáticos, não podem ser totalmente separados na realidade das organizações (Figura 1). As relações envolvem expectativas subjetivas e pode haver o desenvolvimento de mecanismos técnicos para respondê-las.

Figura 1 – Aspectos técnico e político de accountability

Fonte: elaborado pela autora (2024)

Como uma profissional de consultoria de gestão, ao iniciar o trabalho em uma organização, é realizado um diagnóstico dos aspectos formais que regulam e influenciam os processos e resultados que são entregues, através da identificação de pontos de controle, análise de dados, documentação e definição de indicadores. O entendimento do aspecto técnico é o primeiro contato, por ser mais tangível para análise, dado que é possível comparar o que existe na organização com a regulamentação vigente e compreender quais instrumentos ou mecanismos estão em concordância, e quais devem ser implementados ou melhorados.

Além disso, como o aspecto técnico é instrumentalizado, torna a organização mais passível de fiscalização frente aos sistemas de controle, o que leva a um processo contínuo de resposta a esses mecanismos burocráticos. Isso não significa que não há espaço para o aspecto político, ele acontece, porém é mais difícil de ser gerenciado devido à sua natureza subjetiva e relacional.  

Jonathan Koppel (2005) descreve em seu estudo a possibilidade de observar a  accountability em cinco dimensões: transparência, controlabilidade, imputabilidade, responsabilidade e responsividade, em cada uma delas havendo parâmetros  a serem considerados para que a organização seja entendida como accountable.

As dimensões de transparência e controlabilidade são, hoje, as mais objetivas, regulamentadas e passíveis de mensuração e acompanhamento de conformidade. Já as dimensões de responsabilidade e imputabilidade podem ter aspectos objetivos em relação à legalidade, porém são passíveis de aspectos subjetivos ao abordar valores dos sujeitos, em cada contexto cultural. Já a dimensão de responsividade é a mais ampla e com maior dificuldade de mensuração de forma objetiva.

Diante desse contexto, surge o questionamento que direciona este estudo “é possível medir a maturidade de accountability?”. Neste questionamento, buscou-se a reflexão sobre quais aspectos, mecanismos e instrumentos poderiam ser utilizados para mensurar o status de uma organização em relação às práticas de accountability.

Perspectivas de maturidade de Accountability

A produção de conhecimento para o setor público vem estruturando formas de analisar, monitorar e aprimorar o carácter técnico da accountability, na forma de instrumentos e mecanismos de acompanhamento e prestação de contas. Tais mecanismos são ligados principalmente à transparência e à controlabilidade.

Na dimensão de transparência, a Escala Brasil Transparente 360º, desenvolvida pela Controladoria-Geral da União, CGU, é um exemplo da aplicação do aspecto técnico. Esta escala propõe uma metodologia de avaliação da transparência para estados e municípios, através da aplicação de um checklist que avalia critérios de transparência passiva e transparência ativa, a partir da verificação se o critério foi atendido integralmente, parcialmente atendido ou não atendido. O formato de checklist facilita o entendimento e a validação dos critérios por parte das organizações, e torna a transparência mensurável através de entregas tangíveis, como a disponibilização de informações em site público, tempo de resposta, e acesso a dados de contratações.

Além disso, é possível verificar requisitos de monitoramento e transparência por meio da ISO 37301, que visa especificar requisitos para a implementação de um Sistema de Gestão de Compliance, contemplando critérios para a responsabilidade social, avaliação de performance e auditoria interna. Da mesma forma que a Escala Brasil Transparente 360º, essa metodologia reforça a análise técnica organizacional, focando em monitorar entregas tangíveis.

As escalas de análise possuem o objetivo de facilitar e padronizar a perspectiva sobre as organizações, tornando possível compará-las quanto à transparência, por exemplo.

Outro exemplo de análise de aspectos técnicos é a certificação IA-CM para o setor público, fornecida pelo Banco Mundial, que verifica a capacidade que a auditoria interna possui de controlar e garantir a sustentabilidade e institucionalização dos processos na organização. Essa escala classifica a capacidade de auditoria interna em 5 níveis, que vão desde o “inicial” até o “otimizado”. O instrumento de avaliação dessa certificação é um check-list que contém perguntas a serem respondidas, a partir de requisitos considerados essenciais em cada nível.

Esta última escala instrumentaliza todo o desenvolvimento da organização em relação à sua maturidade, definindo exatamente o que é esperado para estruturar cada um dos níveis na organização. Isso reforça a relativa facilidade de implementação dos mecanismos técnicos, dada a visualização objetiva do que deve ser realizado e a possibilidade de comparação com outras organizações, a fim, também, de institucionalizar bons exemplos do mercado.

Além disso, vem sendo desenvolvido o programa de integridade, pela CGU,  que define critérios para que dirigentes, servidores e demais colaboradores de um órgão atuem segundo os valores, princípios éticos e padrões, para cumprimento da missão dentro dos limites da eficiência e moralidade administrativa. Tal programa, apesar de apresentar requisitos técnicos, também contempla perspectiva subjetiva, ao abordar a ética e a moralidade de cada indivíduo. 

Tal comportamento pode ser observado na presença das ouvidorias em órgãos públicos, por exemplo, que atendem ao aspecto técnico de controlabilidade, mas que permitem a participação social de forma aberta e subjetiva ao registrarem o que desejam, pensam e necessitam da organização. Essa informação subjetiva pode se tornar objetiva através de métodos de análise para identificação de gargalos e geração de dados, que podem embasar uma tomada de decisão futura da instituição. 

Voltando ao dia a dia como consultora, é percebida a dificuldade que existe não somente na relação da organização com o externo, mas também com relação ao seu próprio público interno, seus servidores e colaboradores. A comunicação, responsabilização e transparência entre as áreas estratégicas, táticas e operacionais são dificultosas e as falhas podem gerar a sensação de desorganização e ineficiência ao cidadão. 

Portanto, ao analisar como a accountability é praticada e fiscalizada, percebe-se o quanto a instrumentalização facilita e estrutura os processos internos da organização, a fim de atingir novos patamares de comunicação com o meio externo. Mas, e quanto ao relacionamento entre as áreas internas da organização? E as influências relacionais e tomadas de decisão políticas? É possível considerar a contribuição interna para a avaliação de accountability na organização? 

Ocorre na gestão pública que a tomada de decisão seja adiada ou que siga estritamente o que é exigido burocraticamente. Há dificuldades em manter processos eficientes para o atendimento de instrumentos burocráticos, os quais são focados no cumprimento de solicitações de mecanismos de controle, o que dificulta que novas soluções sejam pensadas, discutidas e implementadas. Aqui, reitero que são muitas as dificuldades encontradas para que a responsabilidade subjetiva seja trabalhada dentro das organizações, de forma que os servidores percebam que todos fazem parte da entrega ao cidadão e que suas ideias podem e devem ser incorporadas às entregas que a organização faz ao meio externo.

Um primeiro passo para permitir que a responsabilidade subjetiva adentre a organização é identificar atores internos e externos e a relação que existe com cada um destes, identificando os tipos e níveis de controle exercidos, assim como quais são os instrumentos existentes na organização atualmente para entender e responder a cada um destes. Assim, é possível visualizar quais expectativas/diretrizes influenciam a tomada de decisão e o direcionamento da organização. Jonathan Koppel (2005) complementa que, além do entendimento de quais são as influências, é preciso delimitar o que é mais importante para a organização, a fim de evitar o que chama de “multiple accountabilities disorder”, situação em que a organização tenta responder a vários clientes e mecanismos, e por fim não consegue ser satisfatório a nenhum deles.

A prática da governança também pode ser uma ferramenta que busca envolver os atores ou partes interessadas, prover recursos e informação ao processo de tomada de decisão, buscando promover a geração de valor e a responsabilização por parte dos servidores (VIEIRA; BARRETO, 2019).

Além do atendimento às expectativas externas à organização,  é importante a prática de entendimento e resposta às expectativas dentro da própria organização, utilizando-se de elementos considerados estruturantes para a coprodução (ROCHA et al, 2021), relacionados a transparência (compartilhamento de objetivos e indicadores, por exemplo), informação (através da construção contínua de conhecimento), confiança (por meio de processos eficazes e respostas aos servidores) e participação (promovendo o diálogo interno). Se um colaborador não possui a clareza de quem está atendendo e o porquê desta relação existir, é provável que o “como” as expectativas estão sendo tratadas e atendidas não se mostrem conforme o esperado pelo usuário/cidadão. 

A disseminação do conhecimento dentro da instituição também permite o empoderamento de pessoas, que farão parte da construção dos elementos citados anteriormente, como explicitado por Rocha e coautores (2021). Ao não observar o ambiente interno, corre-se o risco de considerar somente as “necessidades” e não as “capacidades” da organização, o que pode levar a falsas expectativas e sobrecarga dos servidores.

Considerando os pontos discutidos, conclui-se que a maturidade de accountability em uma organização pública, para ser implementada e mensurada, deve utilizar-se de requisitos técnicos como nas escalas de transparência e controle, e também deve considerar a contribuição subjetiva que provém do ambiente interno, o que permite a implementação de soluções advindas de discussões com os executores dos processos e a maior proximidade da organização com o que é esperado pelo cidadão, visto que é possível trazer suas necessidades através de servidores que atuam “na ponta”, atendendo diretamente a população (Figura 2).

Figura 2 – Participação do servidor público no processo de coprodução

Fonte: Elaborado pela autora (2024)

Para fechar, pensando em cenários reais nos quais as instituições já estão estabelecidas e envolvidas em seus próprios ecossistemas, é entendido que já existem iniciativas relacionadas à mensuração de maturidade com o olhar externo, como o atendimento às diretrizes de transparência. Nesse contexto, a organização pode iniciar sua análise de maturidade com indicadores de esforço, ou seja, números absolutos ou taxas que evidenciem o índice de cumprimento de regulamentos ou o número de entregas relacionadas à atividade-fim da instituição. De modo mais amplo e continuado, pode se buscar promover uma cultura de transparência e responsabilização interna, o que inclui  a sensibilização dos servidores, colaboração e comunicação, a fim de desenvolver aspectos relacionais e promover indicadores de resultado à organização, considerando as expectativas do seu público externo que são diariamente atendidas através do público interno.

*Texto elaborado por Ana Paula da Silva Oliveira, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

REFERÊNCIAS

CAMPOS, A. M. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português?. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 24, n. 2, p. 30-50, 1990. Disponível em: <https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/9049>. Acesso em: 19 maio 2024.

(CGU), Controladoria Geral da União. Escala Brasil Transparente 360º. Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/transparencia-publica/escala-brasil-transparente>. Acesso em: 19 maio 2024.

(CGU), Controladoria Geral da União. Programa de Integridade da CGU. Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br/acesso-a-informacao/governanca/programa-de-integridade-da-cgu>. Acesso em: 19 maio 2024.

(CONACI), Conselho Nacional de Controle Interno. IA-CM. Disponível em: <https://conaci.org.br/ia-cm/>. Acesso em: 19 maio 2024.

ETZIONI, Amitai. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde. In: HEIDEMANN, Francisco G. Políticas públicas e desenvolvimento. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. p. 287-309.

KOPPELL, Jonathan GS. Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”, Public Administration Review, Yale School of Management, v. 65, n. 1, jan-fev 2005. 

PAGANI, Camila. APRENDIZAGEM EM ACCOUNTABILITY NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UMA PERSPECTIVA BASEADA NAS PRÁTICAS DE CONTROLE SOCIOPOLÍTICO EM SANTA CATARINA. 2022. 344 p. Tese (Doutorado) – Curso de Programa de Pós-graduação em Administração, Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2022. Disponível em:

<https://sistemabu.udesc.br/pergamumweb/vinculos/0000a4/0000a42d.pdf>. Acesso em: 06 jul. 2024.

PINHO, José Antonio Gomes de e SACRAMENTO, Ana Rita Silva. Accountability: já podemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 6, p. 1343-1368, nov-dez 2009. Disponível em: <https://www.scielo.br/j/rap/a/g3xgtqkwFJS93RSnHFTsPDN/?format=pdf&lang=pt>. Acesso em: 19 maio 2024.

ROCHA, A. C.; SCHOMMER, P. C.; DEBETIR, E.; PINHEIRO, D. M. Elementos estruturantes para a realização da coprodução do bem público: uma visão integrativa. Cadernos EBAPE.BR, Rio de Janeiro, RJ, v. 19, n. 3, p. 538–551, 2021. DOI: 10.1590/1679-395120200110. Disponível em:

<https://periodicos.fgv.br/cadernosebape/article/view/83371>. Acesso em: 7 jul. 2024.

Por José A. Fogolari*

A prática da política externa é relevante no cenário global, influenciando as relações entre nações, o desenvolvimento econômico, a segurança internacional e a promoção de valores e interesses nacionais socialmente construídos. 

Sua formulação, entretanto, apresenta uma complexidade amplificada em relação a outras políticas públicas, sobretudo em Estados democráticos, na medida em que as aspirações sociais domésticas influenciam a agenda internacional de seus governantes a fim de atender suas inclinações e objetivos particulares. 

Nesta dinâmica entre os níveis externo e interno, espera-se que a política externa deixe de ser percebida como isolada e pouco atenta às demandas sociais e passe a se caracterizar como política pública, pois sua prática acarreta impactos diretos para a população (PUTNAM, 1988), que tem assim o direito de buscar compreendê-la e influenciá-la.

No caso brasileiro, o tradicional isolamento, centralismo e distanciamento do Ministério das Relações Exteriores, MRE, para com a sociedade torna a agenda internacional brasileira menos porosa ao controle e à participação social. O insulamento da burocracia estatal perante a sociedade civil tende, de acordo com Abrucio e Loureiro (2004, p. 4), a afastar os temas do debate público e a potencializar relações não controláveis e espúrias. Assim, apesar da necessidade de sigilo em temas internacionais que a segurança do Estado exige, a falta de transparência dos atos públicos no âmbito da política externa pode resultar em decisões opacas, ineficientes ou mesmo prejudiciais aos interesses nacionais, além de comprometer a legitimidade do processo decisório e a confiança da sociedade no governo (MILANI; PINHEIRO, 2013). 

A partir da redemocratização, no final da década de 1980, sobretudo desde o início do século XXI, o Estado brasileiro vem adotando medidas para a garantia do princípio constitucional da publicidade. Com a promulgação da Lei 12.527 de 2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, LAI, houve fortalecimento da  accountability, conceito que reúne em seu significado a transparência, o controle social, a responsividade e a responsabilização de agentes públicos. A LAI é uma das bases  para a transparência e a  participação democrática no país em diversas áreas. O Ministério das Relações Exteriores, entretanto, na gênese da construção da LAI, atuou pela manutenção das prerrogativas de sigilo até então vigentes e pelo retardamento da aprovação da nova legislação (RODRIGUES, 2020).

Ainda assim, apesar do histórico de isolamento e sigilo, o campo da política externa brasileira, PEB, tem se tornado tema frequente de estudos na área de políticas públicas. Com isso, esse campo é observado do ponto de vista da necessidade de responsabilização e da participação democrática. Aplicar o conceito de accountability para a compreensão da política externa enquanto política pública faz sentido do ponto de vista de um Estado democrático, em que a participação ativa da população é garantia constitucional. Para Milani e Pinheiro (2013, p. 33),

as práticas da política externa estão hoje mais próximas do cotidiano, […] as escolhas estão relacionadas a interesses diversos e muitas vezes dispersos, a política externa enfim não expressa um interesse nacional autoevidente, mas é resultado da competição, estamos por extensão trazendo para esse terreno a necessária discussão sobre a submissão da política externa aos controles e regras do regime democrático. 

Como enfatizam Albuquerque e Silva (2017), o estreitamento do diálogo entre o Itamaraty e a sociedade civil pode resultar na compreensão da política externa mais atrelada aos interesses sociais, legitimando, assim, uma atuação internacional mais responsiva e legítima. Ainda para o autor, a representatividade social no sistema político brasileiro leva “inevitavelmente a aumentar as pressões sobre o Itamaraty no sentido da criação de mecanismos efetivos e institucionalizados de diálogo direto com a sociedade civil” (2017, p. 26). Neste sentido, o controle social do Estado por parte dos cidadãos se manifesta como uma forma de accountability vertical compreendida para além dos períodos eleitorais, ocorrendo de maneira ininterrupta para a viabilização de uma participação social plural e abrangente no que diz respeito aos assuntos públicos (CENEVIVA, 2006). Essa abordagem mais ampla e continuada de controle pelos cidadãos, que pode envolver inclusive a colaboração com agentes estatais, corresponde a formas de accountability transversal, sistêmica, social ou relacional (HERNANDEZ et al., 2021; PAGANI, 2023).

No entanto, ainda que as demandas do período pós-redemocratização tenham conduzido a uma maior participação social nos processos políticos, a LAI assegura ao Estado brasileiro o controle sobre a publicidade ou sigilo de temas relativos à política externa. Tanto o Ministro de Estado, como os Chefes de Representações Diplomáticas e Consulares brasileiros ao redor do mundo gozam da prerrogativa de sigilo. A abrangência das exceções e a falta de uma definição mais precisa dos itens categorizados como sigilosos impele os governantes a promoverem uma atuação internacional calcada, em grande parte, nos próprios arranjos institucionais do insulado Ministério das Relações Exteriores, sem um franco e aberto diálogo com a sociedade civil. A construção da agenda de política externa e a forma pela qual ela é executada tendem a se manter, portanto, desfalcadas de uma compreensão mais efetiva de política pública em que os mecanismos de freios e contrapesos do controle público são exercidos. 

Diante disso, uma política externa que contemple em seus pressupostos a importância da accountability para sua formulação promove, como consequência, a incorporação de processos complexos e atrelados às demandas sociais pertinentes. Apesar da publicidade parcial e da recente atenção que a mídia tradicional vem oferecendo à política internacional, sobretudo em períodos eleitorais, tais fatos não permitem, com efeito, uma abertura democrática calcada no conceito de accountability no âmbito da política exterior brasileira. Pelo contrário, se em Estados democráticos a política externa deve ser compreendida enquanto política pública, “não deveria a PEB estar efetivamente submetida ao controle democrático da população – como em princípio ocorre ou deveria ocorrer com as demais políticas públicas?” (LOPES, 2008, p. 99). Ainda que o interesse em pesquisas nesta área tenha proliferado nas últimas décadas, tal discurso se demonstra incipiente e incompatível diante do tradicional conservadorismo e isolamento da diplomacia brasileira enquanto “guardiã do interesse nacional” (CERVO; BUENO, 2002). 

Para Milner (1997), a restrição da transparência pública acarreta na promoção de ineficiências estatais pois, apesar de garantir ao poder Executivo o privilégio e a vantagem da exclusividade das informações, tende a dispor de custos mais altos para a devida aceitação das propostas no âmbito do legislativo e da sociedade. Além disso, conforme argumenta Hill (2003), a pluralidade de atores domésticos com seus respectivos interesses em temas internacionais adiciona complexidade analítica aos tomadores de decisão. Neste sentido, o Estado se mantém fundamental quando, e na medida em que, interage com os segmentos sociais e apresenta “mecanismos formais de responsabilização e controle democrático que também deveriam recair sobre a política externa” (SPECIE, 2008, p. 29). 

Para fomentar  a abertura dos temas relativos à política externa aos processos democráticos e à participação pública, se faz necessário avaliar a atuação dos agentes políticos responsáveis pelo atendimento das demandas de acesso à informação solicitadas. Além disso, cabe definir critérios mais transparentes para o processo de classificação de informações em caráter de sigilo. A análise  evidencia, enfim, que a centralização, o insulamento e o tradicionalismo são limitações persistentes para o  acesso à informação pública e à accountability no Itamaraty.

*Texto elaborado por José A. Fogolari, estudante de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024.

Referências

ABRUCIO, F. L.; LOUREIRO, M. R. Finanças Públicas, democracia e accountability. In: ARVATE, P. R.; BIDERMAN, C. Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.

CENEVIVA, R. Accountability: novos fatos e argumentos – uma revisão da literatura recente. Encontro de Administração Pública e Governança, São Paulo, 2006. 

CERVO, A. L.; BUENO, C. História da Política Exterior do Brasil. Brasília: Unb, 2002.

HERNANDEZ, A; SCHOMMER, P. C; DE VILCHEZ, D. C. Incidence of social accountability in local governance: the case of the network for fair, democratic and sustainable cities and territories in Latin America. Voluntas, Berlim, v. 32, n. 3, p. 650-662, 2021.

HILL, Cristopher. The changing politics of foreign policy. New York: Palgrave Macmillan, 2003.

LOPES, Dawisson Belém. A plausibilidade de uma gestão democrática da política externa: algumas hipóteses (insatisfatórias) sobre o caso brasileiro. Cena Internacional, v. 10, n.2, 2008.

MILANI, C. R. S.; PINHEIRO, P. Política Externa Brasileira: os desafios de sua caracterização como Política Pública. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, v. 35, n. 1, jan./jun, 2013.

MILNER, H. V. Interests, Institutions and Information: domestic politics and International Relations. Princeton: Princeton University Press, 1997.

PAGANI, C. Aprendizagem em accountability na administração pública: uma perspectiva baseada nas práticas de controle sociopolítico em Santa Catarina. 2023. 344 f. Tese (Doutorado em Administração) – Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas. Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2023.

PUTNAN, R. D. Diplomacy and domestic politics: the logico f two-level games. International Organization, v. 42, n. 3, 1988.

RODRIGUES, K. F. A política nas políticas de acesso à informação brasileiras: trajetória e coalizões. Revista de Administração Pública FGV EBAPE, Rio de Janeiro, v. 54, n. 1, jan. fev., 2020.

SPECIE, Priscila. Política Externa e Democracia: Reflexões sobre o acesso à informação na política externa brasileira a partir da inserção da temática ambiental no caso dos pneus entre o Mercosul e a OMC. 2008. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, 2008.

Por José Luiz Bez Fontana Junior e Marcello Tenis Martins*

Em 8 de janeiro de 2023, a democracia brasileira foi submetida a um ataque sem precedentes. Manifestantes insatisfeitos com o resultado das eleições presidenciais de 2022 invadiram e depredaram os prédios dos Três Poderes em Brasília: o Congresso Nacional, o Palácio do Planalto e o Supremo Tribunal Federal. Esse episódio nefasto, marcado por atos de vandalismo e violência, representou uma grave ameaça às instituições democráticas e ao Estado de Direito no Brasil.

As tensões políticas no Brasil se intensificaram no período pós-eleitoral, com a proliferação de discursos de ódio e desinformação por parte de grupos extremistas que contestavam o resultado das urnas. Essa atmosfera de polarização contribuiu para a mobilização de manifestantes que, inconformados com a derrota de seu candidato, decidiram tomar as ruas para expressar sua insatisfação.

Os atos de 8 de janeiro, porém, não se limitaram a um mero protesto. Os manifestantes, em sua maioria trajando uniformes camuflados e utilizando máscaras para ocultar suas identidades, tinham um objetivo claro: contestar o resultado das eleições e instaurar um regime militar no país. Inspirados por movimentos extremistas internacionais, buscavam reverter a ordem democrática e instalar um governo autoritário.

A invasão dos prédios dos Três Poderes resultou em danos materiais consideráveis. Obras de arte, mobiliário e documentos históricos foram destruídos ou saqueados pelos manifestantes. A resposta inicial das forças de segurança foi considerada insuficiente e ineficaz, com relatos de conduta inadequada por parte de alguns policiais. A falha na contenção dos invasores expôs vulnerabilidades na segurança pública e levantou questionamentos sobre a capacidade das instituições de proteger os prédios governamentais.

Fonte: WILLTIRANDO. Charges irônicas e críticas ao terrorismo no DF. Sindicato dos Metalúrgicos, 2024.

Os atos de 8 de janeiro tiveram um impacto significativo no cenário político e social brasileiro. A invasão dos prédios dos Três Poderes abalou a confiança nas instituições democráticas e intensificou o debate sobre as consequências do extremismo político e da desinformação. Diante da ameaça à democracia, diversos setores da sociedade brasileira se mobilizaram em defesa das instituições e do Estado Democrático de Direito. Manifestações públicas foram organizadas em todo o país, com a participação de movimentos sociais, partidos políticos, entidades civis e cidadãos comuns, exigindo a punição dos responsáveis pelos atos. Governantes, políticos e magistrados, agentes políticos dos Três Poderes, também agiram. A união de governantes e sociedade civil em torno da defesa da democracia representou um importante contraponto aos atos de 8 de janeiro.

Os atos de 8 de janeiro de 2023 representam um capítulo triste na história recente do Brasil. A tentativa de subverter a ordem democrática e instaurar um regime autoritário falhou, mas deixou cicatrizes profundas na sociedade brasileira. O episódio serve como um lembrete crucial da importância de defender a democracia contra o extremismo, a desinformação e o ódio. É fundamental que as instituições brasileiras se fortaleçam e que a sociedade civil se mantenha vigilante para garantir que tais eventos jamais se repitam.

Os atos demonstram a fragilidade da democracia brasileira e a necessidade de um compromisso permanente com a sua defesa. É essencial que o país fortaleça suas instituições democráticas, combata a desinformação e o extremismo, e promova a educação para a cidadania e o respeito à pluralidade. Somente assim, poderemos construir um Brasil mais justo, democrático e tolerante.

Além disso, é necessário que haja responsabilização dos que fomentaram, planejaram, financiaram e executaram os atos, para que a credibilidade das instituições e da própria democracia seja fortalecida.

Atualização sobre os foragidos e a resposta das instituições

Recentemente, conforme noticiado pelo UOL, ao menos nove militantes condenados ou investigados por participarem dos ataques golpistas às sedes dos Três Poderes, em 8 de janeiro de 2023, quebraram suas tornozeleiras eletrônicas e fugiram do Brasil. Uma décima militante, investigada por ataques ao resultado das eleições de 2022, também se encontra foragida fora do país .

O levantamento do UOL identificou que ao menos 51 pessoas suspeitas de participação nos atos golpistas após as eleições presidenciais de 2022 têm mandados de prisão em aberto ou fugiram após quebrar as tornozeleiras eletrônicas . Entre os fugitivos, sete já foram condenados pelo STF a mais de dez anos de prisão por tentativa de golpe de Estado. A resposta das forças de segurança tem sido criticada pela falta de eficácia em conter as fugas e buscar os foragidos .

Na sequência, o ministro do STF Alexandre de Moraes ordenou a prisão dos fugitivos, após a reportagem do UOL revelar que ao menos dez foragidos deixaram o país. Esta decisão sublinha a necessidade de fortalecer as medidas de controle e garantir que aqueles que participaram dos ataques sejam devidamente responsabilizados, reforçando a confiança nas instituições democráticas.

Para mais sobre o tema

Sugerimos consultar a apresentação utilizada como base para este texto, disponível em Canva, na qual são detalhados alguns dos fatos abordados e os desafios para a investigação e responsabilização dos envolvidos.

*Texto elaborado por José Luiz Bez Fontana Junior e Marcello Tenis Martins, estudantes de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024.

Referências

GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. 8 de janeiro será lembrado no DF como ‘Dia em Defesa da Democracia’. Disponível em: https://www.cl.df.gov.br/-/8-de-janeiro-sera-lembrado-no-df-como-dia-em-defesa-da-democracia. Acesso em: 12 mar. 2024.

G1 GLOBO. Golpistas invadiram e depredaram as sedes dos três poderes em Brasília. Disponível em: https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2024/01/08/no-8-de-janeiro-golpistas-invadiram-e-depredaram-as-sedes-dos-tres-poderes-em-brasilia.ghtml. Acesso em: 12 mar. 2024.

UOL NOTÍCIAS. Condenados do 8/1 quebram tornozeleira e deixam país; veja quem são. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2024/05/14/condenados-golpe-8-janeiro-tornozeleira-fuga-pais-lista-stf-policia.htm. Acesso em: 12 mar. 2024.

UOL NOTÍCIAS. Moraes manda prender fugitivos do 8/1 após reportagem do UOL. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2024/05/17/moraes-manda-prender-fugitivos-do-81-apos-reportagem-do-uol.htm. Acesso em: 12 mar. 2024.

WILLTIRANDO. Charges irônicas e críticas ao terrorismo no DF. Sindicato dos Metalúrgicos, 2024. Disponível em: <https://metalurgicos.org.br/noticias/charges-ironicas-e-criticas-ao-terrorismo-no-df/>. Acesso em: 20 maio 2024.

Por Jamyly Schmitz Schroeder, Jessica Peri e Yasmin de Nazare Silva do Carmo* 

As ouvidorias na saúde pública têm contribuído para a transparência, a participação popular e a qualidade dos serviços oferecidos? 

Este texto explora o papel desse instrumento na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS), destacando sua evolução, função, impacto na vida do usuário e como potencial de contribuir para melhoria do acesso e da eficiência dos serviços de saúde. A análise abordará desde a sua criação, em 2003, até sua consolidação como instrumento de accountability e gestão participativa, evidenciando a importância de sua atuação ativa e receptiva para a construção de um sistema de saúde mais justo e eficaz no Brasil. Abordará, ainda, um exemplo de uso da ouvidoria por uma cidadã e estudante de administração pública.

No contexto da saúde pública brasileira, o acesso à informação é destacado como um direito fundamental, consagrado na Constituição Federal de 1988. Para garantir sua efetivação e promover a participação popular, foram estabelecidas estruturas específicas, como as ouvidorias. Em 2003, o Departamento de Ouvidoria-Geral do Sistema Único de Saúde (DOGES) foi criado pelo Decreto nº 4.726, integrando a estrutura do Ministério da Saúde. A Lei de Acesso à Informação (LAI), de 2011, representa outro marco importante, consolidando a democracia e fortalecendo a prevenção da corrupção no país. O Decreto nº 7.508/2011, que regulamenta a Lei Orgânica do SUS, estabelece o conceito de Ouvidoria Ativa, visando atender às necessidades dos cidadãos de forma permanente, inclusive por meio de escuta itinerante.  

A função da ouvidoria é receber, analisar e responder às demandas dos usuários, promovendo transparência, imparcialidade e qualidade nos serviços prestados, além de contribuir para a gestão participativa. Conforme menciona o Relatório Anual da Ouvidoria Secretaria Estadual de Saúde Santa Catarina: 

Somos uma via de comunicação, legítima e oficial, que dá voz aos anseios da população catarinense e os transmite ao gestor de saúde. Trata-se de um rico instrumento para a administração, visto que gera informações baseadas na necessidade da população, podendo orientar a tomada de decisão e ações direcionadas, melhorando, dessa forma, a qualidade dos serviços ofertados (SAUDE.SC.GOV., 2018).  

Além disso, a ouvidoria pode ser reconhecida como um instrumento de accountability, ao estar relacionada às dimensões abordadas por Koppel (2005), transparência, controlabilidade, responsabilidade, imputabilidade e responsividade, ou capacidade de resposta. No seu cerne, a ouvidoria é um canal que proporciona acesso a informações ao usuário sobre os serviços de saúde pública, políticas e procedimentos, gerando transparência. Ao agir como um mecanismo de respostas às demandas do cidadão, oferecendo respostas rápidas e adequadas, resulta em responsividade. 

Podemos observar também os elementos de controle, como administrativo interno, pois a ouvidoria pode identificar padrões de problemas e áreas de melhorias na qualidade dos serviços de saúde, através das informações obtidas por meio dos usuários, e o controle social, pois permite que os cidadãos exerçam influência e fiscalizem as ações do governo, usufruindo desse canal para buscar apoio e assistência.  Conforme Denhardt (2012 p.267), os instrumentos de accountability precisam envolver “um equilíbrio entre normas e responsabilidades concorrentes numa teia complicada de controles externos, padrões profissionais, preferências dos cidadãos, questões morais, direito público e, em última análise, interesse público.” Entendemos que todos esses elementos, bem trabalhados, podem resultar na redução da iniquidade nos serviços de saúde, buscando combater o acesso inadequado a esse serviço, combater discriminações e aplicar o direito do cidadão o mais próximo possível do justo. 

Experienciando o instrumento 

Agora compartilhamos a experiência vivida por uma das autoras deste texto com o uso do instrumento de ouvidoria do serviço de saúde pública em Santa Catarina. Aguardando cirurgia de Ligamento Cruzado Anterior (LCA) no joelho esquerdo desde 2019, no decorrer dos anos, passou quatro vezes pelos exames pré-operatórios e anestesista, mas sem sucesso no agendamento da efetiva cirurgia. Dentro da universidade, como aluna de administração pública, aprendeu sobre a existência de canais de controle social e participação cidadã, como os Conselhos de Saúde, as Conferências de Saúde e as Ouvidorias.  

Compreendido isso, buscou dentro do hospital o canal (WhatsApp) da Ouvidoria Hospitalar. Apesar de sempre obter retorno, não se alcançava informações com exatidão e uma solução para a situação, nas diversas tentativas de comunicação. Posteriormente, ela buscou a Ouvidoria Municipal da Secretaria da Saúde de Florianópolis, via canal (E-mail), apresentando a situação e as dificuldades. Neste caso, o diálogo foi diferente, ela observou uma maior complexidade já na entrada da solicitação, como por exemplo, informações específicas que necessitou de pesquisa ou orientação do hospital. Depois dessa etapa, através da ouvidoria municipal, obteve retorno e uma proposta de solução.  

Esse relato ilustra os desafios enfrentados pelos usuários ao buscar o serviço de ouvidoria, destacando a importância da divulgação e efetividade deste instrumento. Problemas como falta de conhecimento sobre o instrumento e variação na assistência são identificados, sugerindo a necessidade de maior transparência e acesso às informações de saúde. 

Limites observados ao usar ouvidorias 

Os problemas observados nas ouvidorias da saúde pública incluem a falta de conhecimento por parte da população mais necessitada sobre o funcionamento e os benefícios desse instrumento. Isso pode resultar em subutilização da ouvidoria como canal de comunicação e participação cidadã, limitando seu potencial de promover melhorias nos serviços de saúde.  

Outra questão identificada é a variação na qualidade e na quantidade de assistência prestada pelas diferentes ouvidorias. Isso sugere a necessidade de padronização e monitoramento dos serviços oferecidos por essas estruturas, garantindo que todas atuem de forma eficaz e equitativa.  

Além disso, a forma como os gestores públicos encaram a transparência e a prestação de contas pode influenciar diretamente na qualidade da assistência prestada. Uma postura mais transparente e comprometida com a prestação de contas tende a resultar em uma gestão mais eficiente e em melhorias nos serviços de saúde, atendendo melhor às necessidades da população.  

Por fim, a falta de transparência e a dificuldade para acessar informações pessoais relacionadas à saúde também foram identificadas como problemas. Garantir mais transparência e facilitar o acesso a essas informações pode contribuir para uma gestão mais eficiente e para uma maior confiança da população nos serviços de saúde públicos. 

Caminhos para aprimorar o funcionamento de ouvidorias na saúde pública 

Para melhorar o funcionamento das ouvidorias na saúde pública, é essencial abordar esses problemas, garantindo que haja uma ampla conscientização sobre a existência e o papel das ouvidorias, promovendo a uniformidade na qualidade dos serviços prestados, incentivando uma cultura de transparência e responsabilidade por parte dos gestores públicos e facilitando o acesso às informações de saúde pelos cidadãos. Essas medidas podem ajudar a fortalecer a confiança no sistema de saúde e aprimorar a qualidade dos serviços oferecidos.  

Exemplos de ouvidorias 

Para exemplificar, trazemos os seguintes exemplos de práticas promovidas pela prefeitura de Guarulhos e de Recife. Na Ouvidoria Itinerante da Prefeitura de Guarulhos, o objetivo foi realizar pesquisa de satisfação e registrar sugestões, queixas e elogios dos usuários do sistema único de saúde em relação ao atendimento prestado no município. Com os bons resultados, essa prática pode ser expandida para alcançar diferentes comunidades e áreas da cidade. Isso permite que os cidadãos tenham um melhor acesso aos serviços de ouvidoria, aumentando a participação e a eficácia do sistema.  

A Prefeitura do Recife desenvolveu uma nova ferramenta, chamada Ouvidoria 4.0, através do uso de tecnologias para coletar feedback dos cidadãos de forma contínua e o cruzamento dos dados registrados em todos os canais de atendimento que a prefeitura possui atualmente. Através da análise de relatórios resultante desse levantamento, os gestores buscaram apoiar a sua tomada de decisão, trata-se de busca pela melhoria em sua governança, aprimorando os serviços oferecidos à população e fortalecendo a relação de confiança entre o poder público e a sociedade. 

Conclusão

Concluímos que, numa análise abrangente das ouvidorias na saúde pública, há uma interseção complexa entre direitos, responsabilidades e eficácia administrativa. Desde sua consagração na Constituição de 1988 até a recente regulamentação e prática nos diversos níveis governamentais, as ouvidorias emergiram como um importante mecanismo para promover transparência, participação cidadã e accountability no setor de saúde.  

No entanto, como retratado no decorrer do texto, existem desafios a serem superados. A busca por soluções inovadoras, como a ouvidoria itinerante e a aplicação de tecnologias na coleta de feedback, destaca a importância de adaptar e aprimorar continuamente esses instrumentos para atender às necessidades em evolução da população e promover uma governança mais eficaz e responsável. Em suma, as ouvidorias desempenham um papel fundamental na construção de uma gestão pública mais transparente, participativa e eficiente na área da saúde. A melhoria contínua desse instrumento é essencial para garantir que os cidadãos tenham voz ativa na defesa de seus direitos e na busca por uma saúde pública de qualidade. 

*Texto elaborado por  Jamyly Schmitz Schroeder, Jessica Peri e Yasmin de Nazare Silva do Carmo, estudantes de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024. 

Referências 

BRASIL. Ministério da Saúde. Ouvidoria ativa do SUS: ampliando a escuta e o acesso à informação do cidadão. [s.l.] Ms, 2012. 

BRASIL. Fala.BR – Plataforma Integrada de Ouvidoria e Acesso à Informação. Disponível em: <https://falabr.cgu.gov.br/web/home>. Acesso em: 24 abr. 2024. 

DENHARDT, Robert. Teorias da administração pública. Tradução da 6a edição norte-americada, por Francisco G. Heidemann. São Paulo. Cengage Learning, 2012.

FERNANDES, F. M. B. et al. Inovação em ouvidorias do SUS – reflexões e potencialidades. Ciência & Saúde Coletiva, v. 21, p. 2547–2554, ago. 2016. 

KOPPELL, Jonathan GS. Pathologies of accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”. Public Administration Review. 65 (1): 94-108, Jan./Feb. 2005.

PREFEITURA DE GUARULHOS. Ouvidoria Itinerante estará na UBS Tranquilidade nesta terça-feira. Disponível em: <https://www.guarulhos.sp.gov.br/article/ouvidoria-itinerante-estara-na-ubs-tranquilidade-nesta-terca-feira>. Acesso em: 24 abr. 2024. 

PREFEITURA DO RECIFE. Nova estratégia de avaliação dos serviços públicos municipais é apresentada aos servidores da Prefeitura do Recife |  Disponível em: <https://www2.recife.pe.gov.br/notícias/26/03/2024/nova-estrategia-de-avaliacao-dos-servicos-publicos-municipais-e-apresentada-aos>. Acesso em: 24 abr. 2024. 

SAÚDE SC GOV. SANTA CATARINA. Relatório Anual de Ouvidoria.  https://saude.sc.gov.br/index.php/documentos/informacoes-gerais/ouvidoria-ses/14980-relatorio-anual-da-ouvidoria-2018/file 

SILVA, R. P. et al. O pensamento dos gestores municipais sobre a ouvidoria como um potencial instrumento de gestão participativa do SUS. Saúde em Debate, v. 40, p. 81–94, set. 2016. 

TRAMONTINI, D. S.. Gestão na administração pública, accountability e a garantia de direitos fundamentais: uma reflexão das relações entre os sujeitos e o estado marcados pela globalização. In: Roberto Correia da Silva Gomes Caldas; Joana Stelzer; Liane Francisca Hüning Birnfeld. (Org.). Direito e Administração Pública. Florianópolis: CONPEDI, 2014, v., p. 247-271 

Por Vanessa Souza Pereira*

Em uma escola pública estadual de Palhoça-SC, um problema que seria simples tem se mostrado difícil de resolver. Ao vivenciar a situação e tentar entender por que ocorre e como resolvê-la, podemos visualizar vários instrumentos que podem ser utilizados para acionar o poder público diante de irregularidades ou ausências. Até agora, porém, os esforços da comunidade escolar  e os meios que tem utilizado para demandar respostas não têm sido suficientes (ou efetivos?).

A escola básica é um dos espaços centrais na construção dos valores e da prática da democracia. Nesse espaço, podem ser criadas aprendizagens sobre cidadania e sobre os mecanismos pelos quais os cidadãos podem demandar respostas dos agentes públicos e contribuir para aprimorar os serviços públicos. É importante que as pessoas sintam que podem se manifestar sobre seus direitos e deveres, sobre a prestação de serviços e a relação cidadão e Estado. 

A situação na escola estadual em Palhoça

Uma instituição com mais de 40 turmas de 1º ano do Ensino Fundamental ao 3º ano do Ensino Médio, que atende a cerca de 1400 estudantes nos três turnos, tem apenas uma sala equipada com projetor e lousa digital. As outras 20 salas não contam com quaisquer equipamentos como computador, projetor ou internet, apenas um quadro branco.

Com a política de implementação do Novo Ensino Médio, a escola recebeu da Secretaria de Estado da Educação (SED), em abril de 2023, 14 lousas digitais e computadores para equipar as salas desse segmento. No momento do recebimento, foi informado que a SED, por meio da Coordenadoria Regional de Ensino (CRE), realizaria a instalação dos equipamentos com contratação do serviço por meio de licitação. Além disso, foi informado à gestão da escola que não poderia abri-los, sob pena de perder a garantia do produto.

 

Foto: a autora

Foi exigido que, durante o período de espera, a escola deveria realizar a adequação do espaço, como a pintura das paredes e um pequeno armário em cada sala para acondicionar os computadores em segurança. Essas pequenas reformas foram realizadas com os recursos de repasse do PDDE (Programa Dinheiro Direto na Escola). 

Em vários momentos dessa situação é possível perceber a relação com o conceito de accountability na gestão pública, que se refere à transparência, controlabilidade e responsividade dos atos públicos (Heidemann, 2021). A prática da accountability na sociedade brasileira está em construção, como parte da democracia. Ainda que a legislação seja farta e os mecanismos de transparência e controle sejam diversos, nem sempre funcionam de maneira célere e efetiva. As desigualdades sociais são uma variável importante para essa construção, pois são as pessoas que mais têm seus direitos violados menos têm conhecimento sobre os instrumentos de responsabilização governamental, organizações da sociedade civil ou de empresas. 

A demanda por explicação sobre a demora

Mesmo com a reforma feita nas salas, após cerca de 4 meses, ao questionar a SED sobre a instalação das lousas digitais, foi informado à Direção que a escola teria que arcar com a instalação com repasses do Cartão de Pagamento do Estado de Santa Catarina (CEPESC), do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e caixa de eventos promovidos pela escola. No entanto, outras escolas da região (da mesma rede e município) tiveram as instalações feitas pela SED.

Além do desafio para instalar as lousas, a escola já havia passado por diversas intempéries nos últimos dois anos, como enchentes e ciclone, sem a reposição de equipamentos. Foram perdidos dois projetores antigos e dezenas de tablets, além da deterioração do espaço. As manutenções foram feitas com recursos próprios da escola, do PDDE e do CEPESC. Os estudantes da escola vivem em áreas de extrema vulnerabilidade socioeconômica, portanto, não se pode contar com eventos na escola para arrecadação de dinheiro em caixa próprio, como sugerido pela SED.

Em janeiro de 2024, foi novamente questionado à SED pela instalação das lousas, que reforçou a resposta anterior de que a escola teria que providenciar a partir de recursos próprios. A partir da indignação da comunidade escolar, foi convocada reunião do Conselho Deliberativo Escolar (CDE), que questionou: por que a desigualdade entre as unidades de uma mesma rede? Por que o acordado inicial não foi cumprido? Considerou-se injusto que a escola tenha que arcar com os custos de instalação de equipamentos adquiridos pela mantenedora e entregues sem as devidas condições para uso. 

Recorrendo ao Ministério Público

A partir dessa reunião, o CDE organizou uma Carta Aberta para manifestação à Ouvidoria do Ministério Público de Santa Catarina (MPSC), relatando o caso como uma forma de violação do direito à qualidade na educação básica e pouca eficiência na utilização de recursos públicos. O MPSC, por sua vez, notificou, por meio de Ofício, a Secretaria de Estado da Educação, dando o prazo de 20 dias para esclarecimentos. No entanto, findo o prazo, não houve resposta da SED para o MP, tampouco qualquer contato com a escola a esse respeito. 

Ainda sem respostas

Até o momento, o caso segue sem resposta e os equipamentos sem condições de serem instalados, pois, ao tentar uma instalação por meio de uma equipe de voluntários, foi verificado que a escola não tem fiação nem forro no teto seguros o bastante para fazer a instalação dos projetores. Foram tantas ausências e adiamentos no atendimento às questões estruturais, que a escola não tem condições de realizar melhorias com poucos recursos. 

Assim, fica a insatisfação com a situação e a falta de esclarecimentos, podendo ainda haver manifestações para outros agentes de accountability como Controladoria Geral do Estado (CGE), Tribunal de Contas do Estado (TCE) e outros da sociedade civil organizada como imprensa e movimentos sociais, no entanto, até onde pode ir a energia e a paciência dessa comunidade ao requisitar esses instrumentos? É justo que tenha que se acionar tantas instâncias para conquistar uma estrutura tão básica? 

Apesar dessa indignação, a situação coloca uma oportunidade de aprendizagem sobre accountability na prática e ensina a toda uma comunidade escolar as possibilidades e limites de cada instrumento e do sistema como um todo.

*Texto elaborado por Vanessa Souza Pereira, estudante de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024.

Por Laura Ramos*

“Um armário onde se arquivam amigos”, é esse o termo que, segundo Abrucio e Loureiro (2005), foi utilizado por Getúlio Vargas para descrever os Tribunais de Contas, TCs, no Brasil. Como várias organizações, os TCs não fogem à regra quando se trata da cultura política patrimonialista e corporativista tão enraizada na formação do Estado brasileiro.

De acordo com a Constituição Federal, os Tribunais de Contas são tribunais administrativos e de caráter auxiliar ao Poder Legislativo: apreciam as contas do Poder Executivo para, posteriormente, submetê-las ao Congresso Nacional, Assembleias Legislativas ou Câmaras de Vereadores, que julgam os responsáveis pela administração pública direta e indireta (Brasil, 1988). No caso do Tribunal de Contas da União, TCU, seu colegiado é composto por nove membros, três indicados pelo Presidente da República e os outros seis, pelo Congresso Nacional. O TCU é o órgão responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União. 

De acordo com a proposta exposta por O’Donell (1998), pode-se afirmar que os TCs são organizações do modo horizontal de accountability, uma vez que constituem uma estrutura institucionalizada de realização de controle sobre outros entes estatais.

A Constituição de 1988, estabelecida após um período de autoritarismo e supressão da democracia, trouxe diversas inovações a respeito da participação cidadã no governo (Pinho e Sacramento, 2009), o que é fundamental para que as expectativas e contribuições dos cidadãos sejam consideradas pela administração pública. Sob a perspectiva da Teoria do Principal-Agente, os cidadãos (Principal) delegam seu poder para as organizações (Agente), as quais realizarão o controle das organizações burocráticas de acordo com as preferências dos Principais (Filgueiras, 2018). Isso requer que o Agente conheça e aja de acordo com as preferências e expectativas dos Principais, o que nem sempre acontece na prática. Desse modo, desvela-se uma problemática relevante para o tema: como os Tribunais de Contas buscam conhecer as preferências e expectativas dos cidadãos sobre a maneira como realizam o seu trabalho?  

Rocha, Zuccolotto e Teixeira (2020) apontam a tendência da acumulação de poder por parte da burocracia: a Dominação Racional-Legal faz com que a burocracia busque manter em segredo seus conhecimentos e intenções, formando um bloco impenetrável e distante dos cidadãos. A maneira proposta pelos autores para extinguir ou, pelo menos, abrandar os sintomas dessa disfunção, é a aproximação da burocracia aos mecanismos democráticos de participação.

Contudo, através de uma pesquisa realizada por esses autores com os trinta e dois Tribunais de Contas brasileiros, contemplando perspectivas de transparência dos portais, da atividade de fiscalização e participação social, conclui-se que os tribunais tendem a expor-se somente quando obrigados por Lei (Lei de Acesso à Informação ou Lei de Responsabilidade Fiscal) e a permeabilidade dos TCs em relação à participação social ainda é baixíssima. Conforme Rocha, Zuccolotto e Teixeira (2020, p.215):

nenhum TC brasileiro oferece mecanismo para que a sociedade possa participar efetivamente: a) no processo de designação de ministros/conselheiros; b) no processo de elaboração do plano de auditoria ou durante a realização das auditorias; e c) no acompanhamento do cumprimento pelos gestores públicos das determinações e recomendações.

Ainda, após a intensa midiatização dos acontecimentos políticos das últimas décadas envolvendo o uso indevido de recursos públicos, enriquecimento ilícito de agentes públicos, irresponsabilidade fiscal, etc., foi estabelecido um contexto de conjuntura crítica no Brasil. Nessa condição, os órgãos de controle (Ministério Público, Polícia Federal, Controladorias e Tribunais de Contas) assumiram um protagonismo inédito, chamando a atenção da opinião pública e sendo favorecidos pelo ímpeto dos cidadãos de exigir um Estado mais accountable.

Para além de mudanças geradas por fatores exógenos, como os que ocorreram em tal conjuntura, é possível que o desenvolvimento institucional dos órgãos de controle seja incrementado mediante fatores endógenos: aumento da autonomia e capacidade de reter recursos orçamentários, melhoramento da estrutura de carreira, dos processos e da gestão; e de fatores sistêmicos, interinstitucionais: formação de coalizões e disputas, crescimento do poder de barganha e controle de informações (Filgueiras, 2018). A interação dos fatores exógenos, endógenos e sistêmicos gera um ciclo que se retroalimenta, pois quanto maior a posse de recursos, capacidade de barganha e controle de informações, maior será seu poder e sua propriedade para agir como agente político em momento de conjunturas críticas, conforme elucidado por Filgueiras (2018).

Em seu artigo inaugural do conceito no Brasil e corroborado por Pinho e Sacramento (2009), Campos (1990) afirma que existem três pressupostos indispensáveis ao exercício da accountability: uma sociedade devidamente organizada para realizar o controle das ações governamentais; um aparato de Estado transparente; e a substituição de valores tradicionais, patrimonialistas, por valores emergentes.

Após a redemocratização, houve a legitimação e fortalecimento da sociedade civil (Andion e Serva, 2004), bem como dos mecanismos de participação social através da Constituição Federal e de diversas iniciativas (Pinho e Sacramento, 2009).Já a respeito do Estado, a própria Constituição e demais dispositivos legais reforçaram, como fatores exógenos da mudança institucional dos Tribunais de Contas (Filgueiras, 2018), a substancialidade da transparência. Em um estudo recente, Fernandes, Fernandes e Teixeira (2023) mostram que alguns TCs são mais transparentes do que outros, embora tenham todos uma estrutura similar. Um fator que explica a diferença em transparência é o grau de desigualdade socioeconômica, uma variável exógena, de um estado para outro.  

Mesmo assim, no que concerne ao terceiro ponto especificado por Campos (1990), os órgãos de controle dão poucos sinais de que os valores tradicionais incrustados em suas estruturas serão superados, padecendo de um mal denominado, de acordo com Rocha, Zuccolotto e Teixeira (2020), “insulamento burocrático”, ou seja, encontram-se dispostos como verdadeiras ilhas, distantes do restante da sociedade.

*Texto elaborado por Laura Ramos, estudante de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024.

Para saber mais sobre o tema:

“Tribunais de Contas – Quem Controla o Controlador?”, por Gisiela Hasse Klein, blog grupo de pesquisa Politeia, 2018.

Observatório do Controle – organização da sociedade civil fundada em 2024 que realiza o monitoramento dos órgãos de controle da administração pública.

Referências

ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças públicas, democracia e accountability. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

ANDION, C.; SERVA; M. Por uma visão positiva da sociedade civil organizada no Brasil. Revista Venezoalena de Economia Social, 4 (7), Dezembro, 2004, p. 7-24. 

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em: 5 maio. 2024

CAMPOS, Ana Maria. Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o português? Revista da Administração Pública. 24 (2), 30-50, fev./abr. 1990. http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/9049 

FERNANDES, G. A. de A. L.; FERNANDES, I. F.; TEIXEIRA, M. A. C. Transparência dos governos subnacionais: o impacto da desigualdade na transparência. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 57, n. 6, p. e2023–0025, 2023. DOI: 10.1590/0034-761220230025. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/90406. Acesso em: 10 maio. 2024.

FILGUEIRAS, Fernando. Burocracias do controle, controle da burocracia e accountability no Brasil. In: PIRES, Roberto; LOTTA, Gabriela: OLIVEIRA, Vanessa Elias de (org.). Burocracia e políticas públicas no Brasil: interseções analíticas. Brasil: IPEA, Enap, 2018. Cap. 14. Pgs. 355-381.

O’DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova. São Paulo, 44, 27-54. 1998.

PINHO, J.A.G. e SACRAMENTO, A.R.S. Accountability: já podemos traduzi-la para o português? Revista da Administração Pública, 43 (6): 1343-68, nov./dez. 2009. http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/6898

ROCHA, D. G. da; ZUCCOLLOTTO, R.; TEIXEIRA, M. A. C. Insulados e não democráticos: a (im)possibilidade do exercício da social accountability nos Tribunais de Contas brasileiros. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 54, n. 2, p. 201–219, 2020. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/81248. Acesso em: 5 maio. 2024

Por Gabriela Pacheco, Henrique Hang e Nicole Souza*

No cenário brasileiro atual, crescem os problemas sociais nos âmbitos de saúde, educação, segurança pública, assistência social, dentre outros. Um dos temas enfrentados, ou não enfrentados, pelo país é a questão da prática abortiva e a ausência de uma regulamentação e assistência física e psicológica para as mulheres que recorrem a essa prática. Sabe-se que é necessário um aparato legal e de políticas públicas que assegurem e deem diretrizes sobre a questão do aborto. Entretanto, para que isso se consolide, ainda enfrentamos obstáculos, dentre eles a falta de dados específicos a respeito do tema, o que dificulta o processo de entender e prestar serviços de saúde pública adequados às mulheres que recorrem ao aborto.

A questão do aborto é complexa. Além de uma questão moral ou ética, é um tema de saúde pública, por tratar de casos de gravidez indesejada, de casos de violência sexual ou de saúde do nascituro, além de outras condicionantes. A problemática inicia-se com a criminalização da prática, condição esta que induz a um julgamento às mulheres e dificulta a elaboração de legislação e políticas públicas adequadas sobre o tema. Além disso, o debate político é esvaziado, preso a moralismos e a fatores religiosos, indo contra a inserção do tema do aborto na pauta de agenda política. Segundo Barroso e Andrade (2020, p. 246), “O aborto/abortamento é a interrupção intencional ou não do processo de gestação, podendo ser classificado como espontâneo ou provocado (involuntário ou voluntário)”. O aborto voluntário é tipificado como crime, tratado nos artigos 124 a 128 do Código Penal, com exceção de algumas situações, quando este não é punível, sendo elas: quando houver risco à vida da gestante; quando a gravidez resultar de estupro; e no caso de fetos anencefálos, desde 2012.

Cabe ressaltar que o Código Penal brasileiro se apresenta como um documento conservador, considerando a época de sua elaboração, 1940, logo, seu conteúdo condiz com os costumes sociais daquele momento (BARROSO; ANDRADE, 2020). Com o advento da Constituição de 1988, ficou claro que é dever do Estado brasileiro garantir a saúde como direito de todos os cidadãos, o que muitas vezes não é assegurado quando se trata de mulheres que recorrem ao aborto.

Apesar de a legislação brasileira ser restritiva e criminalizante, a prática clandestina do aborto ocorre em nosso país em escala alarmante, o que coloca em risco a vida de milhares de mulheres, sobretudo nos extratos da população de renda mais baixa, configurando-se, como a quarta causa de morte materna no Brasil (MENDONÇA, 2022). Mesmo com os avanços científicos capazes de proporcionar um abortamento seguro para as mulheres, os abortos inseguros continuam a ocorrer, causando mortes maternas.

No caso de mulheres vítimas de violência sexual, a política pública brasileira assegura sua assistência e a possibilidade de interrupção da gravidez. Entretanto, há um distanciamento entre o que é previsto pelas políticas públicas de saúde e a realidade do funcionamento dos serviços de aborto legal no país (MADEIRO; DINIZ, 2015). Para que as mulheres tenham acesso ao aborto legal, é necessário a diligência do Estado e uma articulação entre os diversos órgãos públicos para sua realização; como também, capacitação e preparo da equipe profissional, para que esta preste a assistência necessária e respeite as escolhas reprodutivas das mulheres; além de uma avaliação continuada para a consolidação dos serviços de forma eficaz e segura. Porém, essa agenda de articulação, eficácia e segurança de abortos já permitidos em lei tem sido marcada por retrocessos nos últimos anos.

O governo do atual presidente Jair Bolsonaro foi marcado por uma vertente conservadora e por ideais políticos de extrema-direita. Nunca foi prioridade do governo discutir e implementar políticas públicas sobre a questão do aborto, mas sim, reafirmar pautas conservadoras com um apelo aos supostos valores tradicionais cristãos. Isso nos mostra o quanto o Brasil retrocedeu não só sobre esse tema, mas sobre muitos outros relacionados aos direitos fundamentais de minorias.

Um reflexo disto é que o projeto de lei 478/2007, que cria o Estatuto do Nascituro, voltou a ser pauta recente na Comissão dos Direitos da Mulher, da Câmara dos Deputados. O Estatuto é trazido à tona desde 2007 pela bancada conservadora, formada em grande parte por parlamentares bolsonaristas. Caso tal legislação entrasse em vigor, o aborto seria dificultado e penalizado em todos os casos, inclusive aqueles previstos por lei, propondo direito inviolável à vida, transformando a prática abortiva em crime hediondo. Seria um grande retrocesso e mais um ato de violência contra as mulheres.

Além disso, fica evidente a falta de interesse por parte do poder público em discutir ou entender a realidade acerca do tema, visto que, infelizmente, segundo Madeiro e Diniz (2015), não existem dados consolidados sobre a qualificação e a composição das equipes de saúde que atendem casos de aborto; sobre o número de abortos realizados pelos serviços de saúde; tampouco disposição de informações claras e facilitadas às mulheres sobre o tema.

A ausência de dados abrangentes e confiáveis sobre o assunto deve-se a que, dadas as restrições legais ao aborto provocado no Brasil, a pesquisa acerca dele é dificultada. Os dados a que se tem acesso são, em sua maioria, resultados de pesquisas ou levantamentos feitos em hospitais (OSIS et al., 1996). No caso das causas de mortalidade materna, os dados e as informações são obtidos através do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), no qual os dados provenientes das Declarações de Óbito (DO) são processados. Porém, a avaliação da mortalidade materna, por meio dos dados disponíveis no SIM, enfrenta problemas de subdiagnóstico, principalmente entre os óbitos maternos por aborto, nos quais a dificuldade de classificação é ainda maior (CARDOSO; VIEIRA; SARACENI; 2020). A análise do SIM mostrou que, entre 2006 e 2015, foram registrados no Brasil 770 óbitos com causa básica aborto, além de 220 óbitos que têm o aborto como uma das causas mencionadas. Entre estes, há alguns que poderiam ter considerado o aborto como causa básica, mas não foram, como no caso de infecção puerperal, trazendo um problema relacionado à subnotificação (CARDOSO; VIEIRA; SARACENI; 2020).

É de conhecimento geral que a prática do aborto é realizada no país, mesmo sendo criminalizada. Sabe-se que as mulheres que optam por essa prática irão realizá-la independente da legislação vigente. Quando incluímos nesse panorama fatores como raça e classe social, vemos que o procedimento leva a um maior número de mortes de mulheres negras e de baixa renda, que já não são amparadas pelo Estado, tendo em vista o cenário de desigualdades sociais presente em nosso país. Além disso, muitas não possuem renda suficiente para exames ou médicos particulares, aumentando a insegurança dos procedimentos.

No que diz respeito ao acompanhamento dos dados por parte do poder público e da sociedade, não há, nos sistemas de informação de saúde brasileiro, qualquer dado sobre aborto inseguro. As bases de dados oficiais de saúde não permitem ter uma estimativa do número de abortos que ocorrem no país, apenas encontramos dados relativos aos óbitos por aborto, e estes sofrem com a subnotificação. Prejudicando, assim, devido à falta de dados, a compreensão sobre a real dimensão do problema, o que por amplia a falta de transparência e incorre na impossibilidade ou fragilidade de participação social frente ao Estado. Vemos então que, devido à inexistência de dados oficiais, subnotificação e criminalização do aborto, tornam-se impraticáveis posturas, ações e debates orientados por princípios de accountability, comprometendo o avanço acerca do tema no país.

*Texto elaborado pelos acadêmicos de administração pública Gabriela Pacheco, Henrique Hang e Nicole Souza, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, em 2022.

Referências

BARROSO, Ana Beatriz de Mendonça; ANDRADE, Mariana Dionísio de (org.). “NÃO É POSSÍVEL ACESSAR ESSE SITE”: O DIREITO DE ACESSO AO CONTEÚDO PODE SER RELATIVIZADO NO CASO DE SITES COM INFORMAÇÕES SOBRE ABORTO? In: FERRARO, Angelo Viglianisi; HARTMANN, Gabriel Henrique; PIAIA, Thami Covatti. INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL, PROTEÇÃO DE DADOS E CIDADANIA. Cruz Alta: Editora Ilustração, 2020. Cap. 13. p. 237-257. Disponível em: https://bdjur.tjce.jus.br/xmlui/bitstream/handle/123456789/251/Cap%c3%adtulo%20de%20livro_Bia%20Mendon%c3%a7a%20e%20Mariana%20Andrade%20%2811%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y.  Acesso em: 22 nov. 2022.

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MENDONÇA, Beatriz Pereira de. O TRATAMENTO DADO AO ABORTO NO BRASIL. 2022. 52 f. TCC (Graduação) – Curso de Direito, Universidade Federal Fluminense, Niterói, 2022. Disponível em: https://app.uff.br/riuff/bitstream/handle/1/25333/BEATRIZ%20PEREIRA%20DE%20MENDON%c3%87A.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 20 nov. 2022.

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