Acesso à informação sobre Covid-19 na relação entre a população da periferia de grandes cidades e profissionais de saúde: uma experiência na Cidade Estrutural, DF

Por Bruno César Miranda de Moura e Fabiana Pereira das Chagas*

Buscando conhecer mais sobre como diferentes perfis da população brasileira acessam informações sobre a Covid-19 e sobre os desafios da pesquisa em saúde, os acadêmicos de administração pública Bruno e Fabiana, da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc Esag), entrevistaram a convidada Loyane Mayara da Silva, profissional da saúde na área de Análises Clínicas pela Escola Superior de Ciências da Saúde (ESCS) de Brasília e estudante de Farmácia na Universidade de Brasília (UNB).

Loyane participou, em 2020/21, do Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica (PIBIC), no projeto de validação de Métodos para diagnóstico e estimativas de prevalência pela infecção por SARS – CoV2 em três populações no Distrito Federal e Vigilância Ambulatorial e Custos Catastróficos em Área Vulnerável, além do Projeto MEC/UnB/FM-Ações integradas de pesquisa e serviço para o enfrentamento da pandemia de Covid-19 no Distrito Federal, desenvolvidos na Unidade Básica de Saúde (UBS 1) da Cidade Estrutural – DF.

Na entrevista, Loyane fala como desenvolveu seu trabalho numa região da Cidade Estrutural, no Distrito Federal, durante a pandemia, demonstrando as dificuldades enfrentadas pela equipe de pesquisadores diante da disseminação de informações falsas (fake news), ameaças aos pesquisadores, entre outros obstáculos ao buscar desenvolver uma linguagem acessível à comunidade para informar a respeito da pandemia de Covid-19. As estratégias desenvolvidas para lidar com esse desafio nos permitem aprender sobre accountability em pesquisa e em serviços públicos, articulação em redes, comunicação e relações entre profissionais e cidadãos, em seus diferentes perfis, capacidades e vulnerabilidades.

Aqui um trecho do que disse a entrevistada Loyane Mayara da Silva:

“Agradeço por mostrar tanto o lado da comunidade, quanto o lado científico, e quanto ao lado da desinformação e o lado de toda uma estrutura que a gente pode abraçar em tantos outros locais, em uma relação de saúde, educação e ciência, que são uma tríplice que andam juntos. O importante é abraçar isso com a população, para a saúde e educação.“

Confira a entrevista completa em vídeo disponível no YouTube

E conheça mais sobre a Cidade Estrutural, a pesquisa realizada, as estratégias adotadas e as aprendizagens: 

* Trabalho elaborado pelos acadêmicos de administração pública Bruno César Miranda de Moura e Fabiana Pereira das Chagas, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no segundo semestre de 2021.

Órgãos de controle e o fortalecimento do sistema de accountability: interações, aprendizagens e acordos em prol do interesse público

Por Ellen Paola Franco e Maria Alice Martins*

  1. Introdução

Propõe-se, no presente texto, explanar sobre o desenvolvimento do sistema de accountability, relacionando-o com os vários tipos de controle na administração pública e sua articulação, uma vez que são interdependentes. Pretende-se elucidar que, na medida que todo o sistema se fortalece, ocorrem melhores resultados no todo. A fim de trazer exemplos práticos para ilustrar tal proposição, expõe-se o acordo de leniência, instrumento relativamente recente no Brasil, por meio do  qual os órgãos e agentes do sistema de controle estão aprendendo a colaborar para produzir acordos mais vantajosos para o interesse público. Denota-se que em muitos aspectos já se avançou nesse sentido, fomentando o controle externo e interno, mas  ainda há um longo caminho a percorrer.

1.1  A função controle e accountability

A ação do controle na Administração Pública brasileira é uma manifestação do Estado Democrático de Direito, buscando contribuir para que a gestão da coisa pública ocorra em conformidade aos princípios inerentes a ela pelo ordenamento jurídico. Segundo Castro (2008, p. 98), “a aplicação da noção democrática, no controle da atividade administrativa, resulta na elevação do grau de consensualidade e legitimação das atividades da Administração Pública.”.

A atividade de controle na administração pública pode ser classificada a partir da esfera de atuação onde é realizada. Desta forma, verificam-se estruturas da própria administração, que desempenham o controle interno, e órgãos de controle exteriores à estrutura administrativa, responsáveis por realizar o controle externo. Há, também, o controle social, realizado pelos cidadãos, organizações da sociedade civil e imprensa, e na interlocução entre sociedade e Estado, por meio de conselhos, ouvidorias, audiências públicas, entre outras.

Existem diferentes áreas de atuação do controle, ora complementares, ora sobrepostas, que podem ser da esfera federal, estadual ou  municipal (DI PIETRO, 2019). O controle pode ser enquadrado, ainda, como administrativo, quando da própria administração, controle legislativo, exercido pelos representantes do povo nas casas legislativas, e controle judicial, exercido pelo Poder Judiciário, que analisa, sobretudo, a legalidade dos atos administrativos. No tocante ao momento do exercício do controle, este pode ser prévio, antes do surgimento do ato, concomitante, quando presente em todas as etapas do ato, e posterior, após a emanação do ato (CASTRO, 2008).

O exercício do controle exige que haja transparência, tanto em relação ao objeto do controle quanto à atuação dos órgãos de controle e seus processos, para que sejam democráticos. Sobre a relação entre accountability, transparência, e controle, pode-se destacar que:

Buscando o significado da palavra accountability em dicionários, justamente para apreender com maior precisão o que o termo significa em inglês e como tem sido traduzido para o português, constatou-se que o significado do conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestação de contas, justificativas para as ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo. (PINHO; SACRAMENTO, p. 1364, 2009) 

É possível verificar que controlar atos e omissões da administração pública é importante para a melhoria da prestação dos serviços públicos e para a democracia, e, ainda que o aperfeiçoamento do controle relaciona-se à accountability (FERNANDES; TEIXEIRA, 2020). O controle é uma dimensão da accountability e controlar a atividade estatal figura-se como um dos eixos que dão sustentação ao regime democrático (PINHO; SACRAMENTO, 2009). Uma vez que o termo accountability pode adquirir mais de um significado, por ser um conceito multidimensional, pode ser entendido, dentre outras definições possíveis, por ser um processo permanente de avaliação e responsabilização dos agentes públicos, pelo uso do poder que lhes é concedido pela sociedade (ABRUCIO; LOUREIRO, 2005), estando, portanto, relacionado com a atividade desempenhada pelos órgãos de controle. Estas instituições, que controlam as ações das autoridades públicas e fazem parte da administração pública,  exercem accountability das atividades públicas (POLITIZE, 2022).

Faz-se necessário entender as principais diferenças entre os termos. Com base nos estudos de Dahl e Lindblom, Pó e Abrucio (2006) mencionam que controle é a capacidade de um ator em fazer que as pessoas em geral atendam às demandas, através de restrições e incentivos. Já a accountability, de forma mais ampla, para além do controle exercido pelas agências estatais, pressupõe a criação de condições para que o cidadão participe da avaliação e definição de políticas públicas, exercendo seu controle social, premiando ou punindo os responsáveis (Clad, 2000). Controle e accountability não são sinônimos, no entanto um não consegue existir sem o outro. Significa dizer que a accountability não existe se não houver o uso de instrumentos das instituições de controle (PÓ; ABRUCIO, 2006).

1.2  Órgãos de controle

Órgãos de controle na gestão pública são unidades administrativas que possuem o dever de fiscalizar os recursos públicos e a administração e criar mecanismos de melhoria da governança e combate à corrupção. De acordo com Di Pietro (2019, p. 922), “o controle constitui poder-dever a quem a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu”.

Existem órgãos específicos para diferentes hipóteses que necessitam de controle dentro da administração pública, como, por exemplo, a responsabilização dos gestores públicos por ato de improbidade, ou o combate à corrupção. São exemplos de órgãos de controle que atuam no combate à corrupção, na esfera federal, a Controladoria-Geral da União (CGU), a Polícia Federal (PF), o Tribunal de Contas da União (TCU), o Ministério Público Federal (MPF) e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF). No âmbito dos estados e municípios, há órgãos de controle com função similar e complementar aos da esfera federal. Alguns atuam no controle interno, outros no controle externo.

O controle interno é desempenhado para que a administração pública atue em conformidade aos princípios impostos pelo ordenamento jurídico que garantem a boa gestão da coisa pública. Segundo Di Pietro (2019, p. 921), “no exercício de suas funções, a administração pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos.”. Sendo este o controle interno, isto é, aquele controle que a administração exerce sobre seus próprios atos e agentes.

O controle externo está relacionado ao trabalho desempenhado pelos Tribunais de Contas, Ministério Público e pelo Legislativo. 

Há, ainda, o trabalho  desenvolvido pela ouvidoria pública, que de certo modo estabelece interfaces entre o controle interno e o controle social e até mesmo com o controle externo. A ouvidoria  faz o tratamento das reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios relativos às políticas e aos serviços públicos, e é responsável por garantir o direito de acesso à informação, bem como promover a transparência de forma proativa e espontânea, criando condições e mecanismos para o exercício do controle social (CGE/SC, 2021).

A correição visa aprimorar a gestão pública, tendo entre seus principais compromissos a prevenção e o combate à corrupção e o fortalecimento da integridade, abrange “atividades relacionadas à apuração de possíveis irregularidades cometidas por servidores e empregados públicos e à aplicação das devidas penalidades” (CGU, 2021).

Em suma, o controle  almeja fazer com que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação e impessoalidade (DI PIETRO, 2019). Assim, os órgãos de controle, por meio de diversos mecanismos e interações entre eles,  são estruturas fundamentais para a gestão pública, desempenhando atividades que buscam contribuir para  a correta administração dos recursos públicos e a consecução melhor possível das atribuições do Estado.

  1. Órgãos de controle e acordos de leniência

Com a Reforma Administrativa instituída pela Emenda Constitucional nº 19/98 e da edição da Lei Complementar nº 101/2000, houve diversas mudanças na administração pública, agregando responsabilidades aos órgãos de controle, “que precisam mais do que nunca, elaborar, certificar, publicar e atualizar os demonstrativos de prestação de contas que asseguram a ampla transparência das ações do Governo” (COLOMBINI, 2014, p. 11). De lá para cá, houve fortalecimento dos órgãos e sistemas de controle, com várias frentes de articulação dos órgãos de controle entre si e deles com a sociedade civil. Houve também controvérsias e disputas sobre papéis, responsabilidades e modos de exercer o controle.

Em 2016, o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU), fizeram um acordo técnico para unir forças na fiscalização das contas públicas. A proposta foi a de compartilhar conhecimento, experiências e tecnologia. Foi criado um sistema informatizado para otimizar a prestação de contas. O formato digital é importante para que  os órgãos de controle promovam  transparência compartilhando os dados (TCU, 2016).

Já em 2020, foi celebrado um novo acordo de cooperação técnica, agora entre MPF (Ministério Público Federal), CGU (Controladoria-Geral da União), Advocacia Geral da União (AGU),  Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) e o Tribunal de Contas da União (TCU), para o combate à corrupção, em relação ao acordo leniência, previsto na Lei  Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013). “O acordo [de leniência] é um instrumento sancionador negocial, celebrado com uma pessoa jurídica, que colabora, de livre e espontânea vontade, entregando informações e provas sobre os atos de corrupção de que tem conhecimento e sobre os quais assume a sua responsabilidade objetiva.” (CGU, 2021). O Capítulo V Art. 16 da Lei nº 12.846/2013 dispõe que  “a autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo”. O objetivo do acordo de cooperação técnica entre os vários órgãos é ampliar a segurança jurídica aos acordos de leniência através do compartilhamento de informações, para potencializar as investigações, a fim de recuperar valores desviados da União (Site TCU, 2020).

Em Santa Catarina, em fevereiro de 2022, foi fechado o primeiro acordo de leniência do Estado, com uma grande empresa  de tecnologia, a  NEOWAY. Os valores de devolução ultrapassam 50 milhões de reais com atualização da taxa SELIC, valor referente a contratos firmados entre os anos de 2007 a 2019, com o Poder Executivo. São 17 contratos que estavam sendo investigados pela Polícia Federal e o Ministério Público Federal, em uma operação denominada hemorragia (Site SC INOVA, 2022). O montante deverá ser  pago em parcela única e devolvido aos cofres públicos. As negociações começaram em janeiro de 2021, após a troca de CEO da empresa e o envio da proposta de acordo para a Controladoria-Geral do Estado, CGE-SC. O processo teve a participação da Procuradoria Geral do Estado (SC NOVA, 2022). “A assinatura deste acordo é mais um marco inédito na história do Estado de Santa Catarina conquistado pela Controladoria-Geral do Estado”, afirma o auditor do Estado Cristiano Socas da Silva, Controlador-Geral do Estado (Site Governo do Estado de Santa Catarina, 2022). O termo do acordo será publicado em breve.

  1. Considerações finais e perspectivas

Fortalecendo a dimensão controle da accountability, é possível contribuir para inibir práticas ilícitas e corruptivas e aprimorar a gestão e os serviços públicos. O aprimoramento do sistema de controle depende da articulação, aprendizagem e desempenho dos órgãos estatais e, também, da transparência e abertura dos processos decisórios à participação de organizações privadas, da sociedade civil e do cidadão. Estes podem contribuir para os resultados e cobrar de seus governantes que cumpram seus papéis. Ainda, com a transparência, as informações precisam ser publicadas de forma que os indivíduos entendam o que está posto, e que tenham utilidade para que exerçam o controle social (MENEZES, 2021).

Assim, os sistemas de controle da administração pública propiciam o equilíbrio do poder e facilitam a construção de sociedades democráticas. Denota-se que uma gestão pública qualificada e um país mais justo é algo que se constrói com cidadãos ativos, servidores públicos qualificados e abertos à colaboração com os cidadãos (SCHOMMER; GUERZOVICH, 2015). Representando pontos a serem perseguidos pela administração pública brasileira. 

A atuação conjunta dos órgãos de controle, materializada nos acordos de leniência, exemplo trazido no texto, não evidencia a participação cidadã. Mesmo que seja positivo firmar esses acordos, é necessário seguir avançando em transparência nos trâmites e desdobramentos do processo, no fomento da articulação e aprendizagem compartilhada entre os órgãos, na instituição de modelos de avaliação de desempenho e na abertura para participação dos cidadãos, não só como espectadores, mas sendo consultados e convidados a conhecer e a decidir dentro do que for possível, e do que os afeta, sobre os encaminhamentos do processo.

Diante do que foi exposto no texto, cabe ressaltar a importância do desenvolvimento da função controle na administração pública, incluindo o controle exercido pela própria administração e pelos cidadãos. Destaca-se que é um caminho a percorrer, no qual muito já se avançou, mas ainda há  muito a avançar, por isso trazer o tema para o debate é de valor, para fomentar a temática e o seu fortalecimento.

* Texto elaborado em fevereiro de 2022, pelas acadêmicas de administração pública Maria Alice Martins e Ellen Paola Franco, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer.

Referências

ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças públicas, democracia e accountability. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Sistema de controle interno: uma perspectiva do modelo de gestão pública gerencial. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008. CGU – Controladoria Geral da União. Institucional, 2021. Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br/acesso-a-informacao/institucional>. Acesso em: 15 de dezembro de 2021.  

CUNILL GRAU, N. Responsabilización por el control social. In: CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO (CLAD). La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana Buenos Aires: Eudeba, 2000.

CGE/SC, Controladoria Geral do Estado de Santa Catarina. Institucional. 2021. Disponível em: <https://cge.sc.gov.br/>. Acesso em: 15 de dezembro de 2021.

COLOMBINI, Tiago. Controle interno na Administração Pública como instrumento de Accountability: um estudo comparativo entre países, 2014. Disponível em <http://repositorio.utfpr.edu.br/jspui/handle/1/23037>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.

FERNANDES, Gustavo Andrey Almeida e TEIXEIRA, Marco Antonio Carvalho. Accountability ou Prestação de Contas, CGU ou Tribunais de Contas: o exame de diferentes visões sobre a atuação dos órgãos de controle nos municípios brasileiros. BASE – Revista de Administração e Contabilidade da Unisinos. 2020. Disponível em:<http://www.revistas.unisinos.br/index.php/base/article/view/base.2020.173.04/60747948>. Acesso em: 15 de dezembro de 2021.

MENEZES, Roberta Di Paula. APLICABILIDADE, CONTROLE E TRANSPARÊNCIA NAS AÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA, 2021. Disponível em <doi.org/10.51891/rease.v7i7.1679>. Acesso em 8 de fevereiro de 2022.

PINHO, José Antonio Gomes de; SACRAMENTO, Ana Rita Silva. Accountability: já podemos traduzi-la para o português?. Rio de Janeiro: Revista de Administração Pública, 2009.

PÓ, Marcos Vinicius; ABRUCIO, Fernando Luiz. Desenho e funcionamento dos mecanismos de controle e accountability das agências reguladoras brasileiras: semelhanças e diferenças. 2006. Disponível em <https://doi.org/10.1590/S0034-76122006000400009>. Acesso em 9 de fevereiro de 2022.

República Federativa do Brasil. ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA QUE ENTRE SI CELEBRAM O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU), A ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (AGU),O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA (MJSP) EO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU) EM MATÉRIA DE COMBATE À CORRUPÇÃO NO BRASIL, ESPECIALMENTE EM RELAÇÃO AOS ACORDOS DE LENIÊNCIA DA LEI Nº 12.846, DE 2013. Disponivel em <https://portal.tcu.gov.br/data/files/11/16/BB/03/575C37109EB62737F18818A8/ACORDO%20DE%20COOPERACAO%20TECNICA%20_1_.pdf>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022

SANTA CATARINA. Governo do Estado de Santa Catarina. 7 de fevereiro de 2022. Primeiro acordo de leniência da história do Governo de Santa Catarina resulta na devolução de R $50,6 milhões aos cofres públicos. Disponivel em <https://www.sc.gov.br/noticias/temas/justica-e-defesa-da-cidadania/primeiro-acordo-de-leniencia-da-historia-do-governo-de-santa-catarina-resulta-na-devolucao-de-r-50-6-milhoes-aos-cofres-publicos>. Acesso em 13 de fevereiro de 2022.

SC INOVA. Neoway: devolução de R $50,6 milhões ao governo de SC em acordo de leniência. 07 de fevereiro de 2022. Disponível em <https://scinova.com.br/neoway-devolucao-de-r-506-milhoes-ao-governo-de-sc-em-acordo-de-leniencia/>, Acesso em 13 de fevereiro de 2022.

SISGOV. Transparência na gestão pública: o que é e como surgiu?. Disponível em <https://www.sisgov.com/transparencia-na-gestao-publica-o-que-e-e-como-surgiu/>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022.

SCHOMMER, Paula Chies; GUERZOVICH, Florencia. Histórias por trás da história: do combate à corrupção à coprodução do controle nos municípios brasileiros. 2015. Disponível em: <https://politica.estadao.com.br/blogs/gestao-politica-esociedade/historias-por-tras-da-historia-do-combate-a-corrupcao-a-coproducao-do-controlenos-municipios-brasileiros/ >. Acesso em 17 de fevereiro de 2022.

TCE, Tribunal de Contas do Estado da Bahia. Seminário discute controle e transparência na gestão pública. Disponível em <https://www.tce.ba.gov.br/noticias/o-controle-e-apenas-o-meio-a-finalidade-e-a-melhoria-do-servico-publico>.  Acesso em 10 de fevereiro de 2022.

TCU. Tribunal de Contas da União. TCU e CGU firmam acordo de cooperação técnica para o combate à corrupção.  28 de janeiro de 2016. Disponível em <https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/tcu-e-cgu-firmam-acordo-de-cooperacao-tecnica-para-o-combate-a-corrupcao.htm>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022.

TCU. Tribunal de Contas da União. Cooperação técnica define protocolo para compartilhamento de informações nos acordos de leniência. 06 de agosto de 2020. Disponível em <https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/cooperacao-tecnica-define-protocolo-para-compartilhamento-de-informacoes-nos-acordos-de-leniencia.htm>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022.

Desinformação, mídia e o controle na pandemia de COVID-19

Por Karina Karim da Costa Martins*

Informação é poder. Em tempos de pandemia, essa máxima tornou-se ainda mais imperativa, pois se trata de uma situação sem precedentes, com uma doença até então desconhecida pela comunidade científica e cujo combate precisa ser realizado conjuntamente.

Essencial ao controle, a informação, tratada nesse texto de maneira ampla – como requisito para o enfrentamento à doença e fiscalização/monitoramento das instituições e suas ações durante a pandemia – tem mostrado como sua presença ou ausência influencia na tomada de decisão dos agentes públicos e dos cidadãos.

O pujante acesso à informação pode ser apontado como um diferencial se compararmos esta pandemia a outras que assolaram o mundo em momentos remotos da história mundial. O combate à peste bubônica, à varíola e à gripe espanhola não dispunham de informações, quase em tempo real, como temos hoje, acerca das mais recentes descobertas e recomendações sobre os surtos.

No entanto, o que se pode observar durante os recentes eventos no Brasil, é a utilização da informação com propósitos nem sempre louváveis, ou de forma parcial ou distorcida, bem como a difusão deliberada de desinformação. Como apontado por Recuero et al. (2020), a epidemia é utilizada por diversos atores do segmento político no propósito de mobilizar ainda mais a população na direção de uma suposta polarização e do apoio irrefletido a certas ideias e práticas.

A sociedade, em sua necessidade de se inteirar dos fatos e prevenir-se da doença, busca notícias como nunca acerca da situação pandêmica, com o desafio de discernir o fato do fake, que, segundo Cantuário (2020), baseia-se em opiniões, rumores e teorias da conspiração ao invés de estudos e dados confiáveis. A sociedade vive, portanto, uma segunda pandemia, a infodemia.

Nesse cenário, a mídia apresenta papel primordial. Apesar do vultoso fluxo de informações falsas e distorcidas que circulam cotidianamente em vários países, esse segmento de controle sobre o governo busca ferramentas para coibir a propagação de material distorcido e cobra das autoridades e grandes empresas de veiculação de conteúdo, posturas e ações que possibilitem o mínimo de qualidade informativa aos cidadãos.

Com a criação do Consórcio de Veículos de Imprensa, a mídia brasileira assumiu o protagonismo da transparência de dados básicos e pressionou o governo quanto à divulgação correta de dados, uma vez que a instalação do referido consórcio deixava claro a inoperância do governo federal na articulação e divulgação dos dados. Ademais, assumiu a vanguarda na divulgação de campanhas de vacinação de combate à COVID.

Não obstante, percebem-se iniciativas das próprias empresas de mídia e a pressão social pela adoção de medidas que coíbam a veiculação das chamadas fake news. As mídias sociais passaram a adotar procedimentos na tentativa de monitorar suas redes e de excluir conteúdo não comprovado; colaborando para com aquela parcela da sociedade que, por conveniência ou necessidade, utiliza-se das redes sociais e sites de notícias como única fonte de informação.

O posicionamento apático e atravancador do governo federal foi bastante divulgado pela mídia, tendo como ápice a cobertura da CPI da COVID, conduzida pelo Senado Federal no período de 27 de abril de 2021 a 26 de outubro de 2021, na qual a população pôde ter contato com uma parte, mesmo que ainda superficial, dos bastidores do poder.

Por outro lado, percebeu-se na mídia o uso de algoritmos e a limitação de conteúdos de acesso gratuito, que contribuíram para a formação das bolhas de desinformação, nas quais, conforme Nemer (2020), as pessoas só encontram informações que corroboram com sua opinião.

Considerando a desigualdade social, acentuada pelo período, informar-se se tornou um desafio ainda maior para uma grande parcela da sociedade. A iniquidade mostra-se latente num momento em que o desemprego assola o país e volta-se a atingir elevados níveis de pobreza. Verifica-se então uma limitação da mídia, que nem sempre facilita o acesso a informações qualificadas e isoladamente é incapaz de mobilizar a sociedade para tomar atitudes assertivas no combate à doença e cobrar dos governantes acerca de suas responsabilidades.

Por fim, pode-se inferir que exigir transparência dos dados tornou-se questão de sobrevivência, no intento do combate à doença e seu controle. Apesar de, em parte, colaborar com a desinformação, há de se destacar o papel positivo da mídia durante a pandemia. A enxurrada de informação traz à tona o lado negativo e positivo da exposição ao excesso de conteúdo, nem sempre verificado. Sendo assim, percebe-se que mesmo com a transparência comprometida pela falta de engajamento de autoridades na disponibilização dos dados sobre a pandemia, constatou-se movimentação da mídia no intuito de promover-se algum controle num momento caótico.

Referências

CANTUÁRIO, Victor André Pinheiro. “Isso é verdade?” – a “infodemia” da pandemia: considerações sobre a desinformação no combate à COVID-19. 2020.https://periodicos.unifap.br/index.php/investigacaofilosofica/article/view/5934. Acesso em nov. 2021.

NEMER, David. Desinformação no contexto da pandemia do Coronavírus (COVID-19). 2020. https://revistas.ufpr.br/atoz/article/view/77227/42052. Acesso em nov. 2021.

RECUERO, R; Soares, F. B.; VINHAS, O.; Volcan, T.; ZAGO, G.; STUMPF, E. M.; Viegas, P.; HÜTTNER, L. G.; Bonoto, C.; SILVA, G.; Passos, I.; SALGUEIRO, I.; SODRÉ, G.. Desinformação, Mídia Social e Covid-19 no Brasil: Relatório, resultados e estratégias de combate. Relatório de Pesquisa. 2020. https://wp.ufpel.edu.br/midiars/2021/05/17/desinformacao-sobre-covid-19-na-midia-social-brasileira-laboratorio-midiars-divulga-relatorio-de-pesquisa/. Acesso em nov. 2021.

*Texto elaborado por Karina Karim da Costa Martins, no âmbito da disciplina na disciplina Tópicos Especiais em Gestão Pública e Coprodução: Controle, Accountability e Coprodução, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, com colaboração do professor Arlindo Carvalho Rocha, no segundo semestre de 2021, no Programa de Pós-Graduação em Administração do Centro de Ciências da Administração (Esag) da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc).

Transparência de dados e parcerias na pandemia de COVID-19: exemplos, desafios e aprendizagens

Por Ana Beatriz Rodrigues, Leonardo F. G. Lima, Maria Roquelene Souza e Maiara Silva*

Desde o início da pandemia de Covid-19, observa-se a preocupação com a disponibilidade de informações referentes aos dados sobre a difusão do vírus e da doença, seus impactos e os planos de ação para seu combate. 

Nesse período, entre o final de 2019 e meados de 2021, os meios que buscam promover a transparência de informações e critérios de tomada de decisões ganharam importância, como caminhos para aprimorar a resposta e o gerenciamento dessa grande crise, com algum grau de razoabilidade, controle e previsibilidade, em meio a tantas incertezas e riscos. 

A transparência se tornou aliada para o desenvolvimento de pesquisas e o fortalecimento do planejamento e a implementação dos planos de combate à doença e suas consequências, sejam eles planos de vacinação, políticas de isolamento ou métodos de prevenção. 

Além da relevância da transparência e da accountability na gestão pública, ganharam força os dispositivos que buscam demonstrar a legitimidade de iniciativas de organizações do terceiro setor, universidades e parcerias público-privadas. Mesmo em crise, é possível notar esforços vindos de vários segmentos da sociedade, em busca de sanar grandes problemas como o da pandemia e suas decorrências. 

Exemplos de coprodução e parceria em meio à crise não faltam. É o caso do aplicativo “ISUS”, criado pela Escola de Saúde Pública do Ceará, em parceria com o governo estadual do Ceará. O aplicativo permite que os trabalhadores da linha de frente da saúde consigam se informar e trocar experiências via app. 

Além da criação do aplicativo, em busca de mitigar a falta de equipamentos médicos, uma parceria público-privada entre a Escola de Saúde Pública do Ceará e organizações privadas permitiu a criação de um respirador menos agressivo, o Elmo, um capacete de respiração assistida genuinamente cearense, não-invasivo e mais seguro para profissionais da saúde e pacientes. 

Em casos como esses, é comum que sejam utilizados dispositivos que buscam conferir legitimidade à iniciativa, a fim de demonstrar aos “stakeholders” que os recursos empregados estão sendo bem utilizados e que as tecnologias estão baseadas em conhecimento científico qualificado, o que fortalece a relação entre transparência e accountability. 

Já no município de Florianópolis, foi criado em meio à pandemia o Covidômetro, que é um instrumento de atualização diária de dados relevantes sobre a pandemia de Covid-19 na cidade. A ferramenta ajuda a informar os cidadãos sobre diversos aspectos, como casos suspeitos, casos confirmados, casos curados, ocupação de leitos de UTIs, número de óbitos, vacinação e tendências nos números em cada indicador. Categoriza, ainda, quatro estágios de risco, que são: Risco Potencial Moderado; Risco Potencial Alto; Risco Potencial Alto e Risco Potencial Gravíssimo. Este último é o mais crítico e a cidade esteve sob este alerta por bastante tempo. A cada estágio, corresponde medidas de prevenção e contenção, nem sempre claras e seguidas como referência para a ação. 

Outra iniciativa para orientar e fomentar a transparência durante a pandemia vem do Ministério Público de Contas de Santa Catarina, MP-SC, que, entre outras ações, elaborou e divulgou uma Nota De Orientação Administrativa Circular Mpc 001/2021, sobre Medidas administrativas relativas à transparência no processo de vacinação que devem trazer prazos, critérios, mecanismos de monitoramento e indicar os “fura fila” que, ao se aproveitar de eventual falta de controle e transparência de dados da vacinação, acabam se imunizando de forma irregular. 

O MPC/SC oferece três orientações sobre a transparência de dados: 1) atualização diária, relação nominal de todas as pessoas vacinadas no dia imediatamente anterior, com identificação de nome, CPF, local onde foi feita a imunização, função exercida, vacina utilizada na imunização; 2) Incluir, na página eletrônica do Município, link específico a ser atualizado semanalmente, contendo os principais dados necessários ao acompanhamento da Cobertura Vacinal Municipal, preferencialmente sob o formato de Painel e; 3) Sugere-se a divulgação, por meio do site da Prefeitura Municipal e outros veículos oficiais, de canais para denúncia de “fura fila” da vacinação, preferencialmente via Ouvidoria. 

O MPC/SC ressalta, contudo, que essas orientações não excluem a necessidade de inclusão de dados no sistema específico disponibilizado pelo Ministério da Saúde, ou seja, que seu objetivo é ampliar a transparência pública no estado, não substituir um mecanismo por outro. 

O que podemos aprender com tudo isso é que, apesar dos riscos, desafios e incertezas associados a uma pandemia de tamanha dimensão, além das informações falsas difundidas que provocam desorientação, diversos gestores públicos, organizações privadas, acadêmicas, de terceiro setor e órgãos reguladores e de controle estão buscando promover transparência e accountability. Buscam fazer com que todas as informações possíveis sejam entregues à população, aos pesquisadores e autoridades públicas, para que as ações que estão sendo realizadas durante esse período de pandemia sejam visíveis e para que se encontre soluções para os vários problemas que enfrentamos. Ainda que tudo isso não seja suficiente para lidarmos com os desafios atuais, cabe reconhecer os erros, acertos e aprendizagens e seguir trabalhando em colaboração para que a transparência, o diálogo e a responsabilização se tornem algo contínuo e incorporado às relações entre cidadãos, governos e seus parceiros.

* Texto elaborado em agosto de 2021, pelos acadêmicos de administração pública Ana Beatriz Rodrigues, Leonardo F. G. Lima, Maria Roquelene Souza e Maiara Silva, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2021.

Referências 

FLACH, Felipe; MATOS, Marllon de; FARIA , Thiago de; KRETZER, Vitor. Uma análise sobre a transparência nos planos de vacinação: como estamos em Florianópolis. Politeia Coprodução. 2021. Disponível em: 

<https://politeiacoproducao.com.br/uma-analise-sobre-a-transparencia-nos-planos-de-vacinac ao-como-estamos-em-florianopolis/> Acesso em 12 de agosto 2021. 

SCHOMMER CHIES, Paula. Qual a importância da transparência pública no tempo de pandemia? Politeia Coprodução. 2020. Disponível em: 

<http://politeiacoproducao.com.br/qual-a-importancia-da-transparencia-publica-no-tempo-de -pandemia-o-caso-da-prefeitura-de-florianopolis-que-construiu-um-mecanismo-de-transparen cia-mas-tomou-decisoes-questionaveis-durante-a-sua-ope/> Acesso em 24 de agosto 2021. 

OPEN KNOWLEDGE BRASIL. Disponível 

em:<https://ok.org.br/projetos/transparencia-covid-19/>Acesso em: 12 de agosto de 2021. COVIDÔMETRO FLORIPA. Disponível em: <https://covidometrofloripa.com.br/>

Acesso em: 12 de agosto de 2021. 

ISUS. Disponivel em:<https://i.sus.ce.gov.br/> Acesso em: 12 de agosto de 2021 Elmo. Disponivel em:<https://sus.ce.gov.br/elmo/> Acesso em: 12 de agosto de 2021

A Associação dos Pacientes Renais de Santa Catarina e como a prestação de contas pode ser aliada para a credibilidade de organizações da sociedade civil

Por Guilherme Zomer, Juventino Neto, Luã Costa e Nathan Vieira*

Muitos veem a prestação de contas como uma formalidade burocrática, porém ela pode ter uma grande importância para as organizações da sociedade civil e ser um fator primordial para a legitimidade da organização.

SOBRE A ASSOCIAÇÃO DOS PACIENTES RENAIS DE SANTA CATARINA (APAR)

Fundada em 08 de janeiro de 1997, a Associação dos Pacientes Renais de Santa Catarina, APAR, reúne  pacientes com doenças renais crônicas do estado de Santa Catarina e procura, por meio de diversas parcerias, contribuir para a qualidade de vida de pacientes em tratamento dialítico e já transplantados.

A organização promove ações voltadas para a prevenção de doenças renais, acompanha e busca assegurar tratamento de qualidade nas clínicas de hemodiálise, entrega e apoia medicamentos básicos e de alta complexidade por parte do Sistema Único de Saúde, SUS, além de prestar serviços socioassistenciais para pacientes e suas famílias.

Dentre os projetos realizados, destacam-se as campanhas de prevenção de patologias renais, que são feitas frequentemente pela organização, visando conscientizar e informar a população sobre o tema. A organização atua por meio de  parcerias com órgãos públicos, como a Prefeitura de Florianópolis, e empresas privadas, como na ação “troco solidário”, realizada  com  supermercados, contribuindo para a  compra de alimentos  para o público atendido pela APAR. São feitas, ainda, parcerias com outras organizações da sociedade civil espalhadas por todo o Brasil, com o intuito de fortalecer o trabalho desenvolvido por essas organizações.

QUANTO À PRESTAÇÃO DE CONTAS NAS PARCERIAS COM O ESTADO

Construído ao longo de vários anos e colocado em prática desde 2014, o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) é o principal elemento a orientar e  formalização das responsabilidades e  atividades a serem desenvolvidas na parceria entre governos e OSCs e para que estas prestem  contas junto aos órgãos governamentais existentes. 

O marco regulatório, agenda política ampla que tem o objetivo de aperfeiçoar o ambiente jurídico e institucional relacionado às organizações da sociedade civil e suas relações de parceria com o Estado, define a prestação de contas na lei 13.019 de julho de 2014, como um procedimento em que se analisa e se avalia a execução da parceria quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, eficiência e eficácia.

 Através da prestação de contas, pode ser verificado o cumprimento do objeto da parceria e o alcance das metas e dos resultados previstos, compreendendo duas fases: 

a) apresentação das contas, de responsabilidade da organização da sociedade civil; 

b) análise e manifestação conclusiva das contas, de responsabilidade da administração pública, sem prejuízo da atuação dos órgãos de controle.

PRESTAÇÃO DE CONTAS ALÉM DAS OBRIGAÇÕES LEGAIS

Para muitas organizações, como é no caso da APAR, a prestação de contas vai além de uma obrigação legal, ela é um caminho para legitimar as operações da organização, tanto perante aos parceiros quanto perante a população em geral. Uma prestação de contas bem feita, transparente e acessível, além de cumprir as obrigações e exigências legais, mostra para os parceiros e para a população que  se trata de uma organização séria, com credibilidade e confiável. Num país como o Brasil, em que existem diversos casos de corrupção, muitas vezes as organizações podem ser vistas como fachada, locais para lavagem de dinheiro, entre outras coisas, o que é totalmente equivocado, pois tais casos se tratam de exceções, não a regra. Mas tendo em vista que as repercussões são sempre maiores quando ocorrem essas tais exceções, elaborar uma boa prestação de contas se torna fundamental para dar credibilidade para as Organizações da Sociedade Civil.

Há também quem critique deliberadamente as OSCs simplesmente para deslegitimá-las, como fazem alguns políticos, pois essas muitas vezes são críticas e fazem controle social sobre os governos ou sobre temas sensíveis como meio ambiente, direitos humanos, entre outros. Esta é mais uma razão para as OSCs serem proativas na comunicação sobre o que fazem e como fazem. Além disso, existe uma questão de accountability e responsividade – respostas às expectativas substantivas da organização quanto a sua  causa, ao que se propõe e porque existe – que se deve buscar atender. Algo que tem a ver mais com resultados da organização do que com os processos.

 Existem uma série de plataformas que auxiliam OSCs na transparência e na prestação de contas, por exemplo: a plataforma OSC Fácil, a plataforma Bússola Social, a plataforma desenvolvida pela Sísamo, entre outras. Além disso, ainda existem instituições que auxiliam na gestão de OSCs. Por exemplo, a organização OSC Legal, uma iniciativa para o fortalecimento das Organizações da Sociedade Civil com o intuito de auxiliar no gerenciamento e nas suas relações com o setor privado e a administração pública. A OSC Legal busca isso através da promoção de trocas de experiências, da divulgação de informações úteis, da produção e da disseminação de conteúdos relacionados à gestão social e ao direito. 

Outro exemplo é o Instituto Comunitário da Grande Florianópolis (ICOM), que atua auxiliando a gestão das OSCs e incentivando a participação cidadã na vida comunitária e  no terceiro setor. As principais áreas de atuação do ICOM são: apoio técnico e financeiro para OSCs; investimentos sociais na comunidade; e produção e disseminação de conhecimento. Além disso, a Instituição possui ações voltadas ao fortalecimento, capacitação, consultoria, articulação e doação de recursos para OSCs da região da Grande Florianópolis.

IMPORTÂNCIA DOS PRÊMIOS E DAS RELAÇÕES PARA ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL 

Por conta de sua importância para a sociedade e sua contribuição para a construção do bem público, as organizações sem fins lucrativos podem pleitear títulos, qualificações e certificações junto ao Poder Público, após cumprimento de alguns requisitos exigidos para tal. Esses títulos e certificações, por sua vez, podem conceder benefícios fiscais, reconhecimento público e outros incentivos à manutenção ou ampliação das atividades desempenhadas.

 Alguns títulos e qualificações que podem ser requeridos pelas organizações sem fins lucrativos no âmbito federal são o Título de Utilidade Pública Federal; o Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social, CEBAS; e o título de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, OSCIP.

Existem, ainda, premiações que destacam e certificam organizações que atuam em prol do interesse público, reconhecendo sua maturidade organizacional, transparência ou forma de atuação. Neste caso, destaca-se por exemplo o Selo Doar, idealizado pelo Instituto Doar, que legitima e destaca o profissionalismo e transparência nas organizações não-governamentais brasileiras baseando-se em eixos como estratégia de financiamento, comunicação, prestação de contas e governança.

No âmbito estadual, destaca-se a Certificação de Responsabilidade Social de Santa Catarina e o Troféu Responsabilidade Social, que em 2021 chega à 21ª Edição. Tal certificação é destinada como reconhecimento ao trabalho realizado e apresentado nos balanços sociais das organizações escolhidas. A Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina (Alesc) promove a certificação e premiação em parceria com uma Comissão Mista de Certificação de Responsabilidade Social, composta por representantes técnicos de órgãos públicos e da sociedade civil.

Tais honrarias, além de propiciar o reconhecimento das instituições que assumem a responsabilidade social, trazem fôlego e apoio sustentável para a manutenção dos  serviços de caráter público que as OSCs podem oferecer.   

Outra estratégia é a de formar uma rede cooperativa, como um fenômeno crescente no cotidiano das organizações, tornando-se tema de interesse de acadêmicos, empresários e gestores do setor público, setor privado e terceiro setor. 

No caso da APAR, é válido mencionar a parceria com a Associação Renal Vida, ambas associações catarinenses com interesses em comum que se juntam para fortalecer sua causa, por meio de campanhas de prevenção e divulgação de seus serviços.

Com o que foi apresentado, podemos concluir que investir tempo e dedicação na prestação de contas da organização é fundamental e essencial para que a prestação seja um instrumento que vá muito além de uma formalidade ou uma obrigação da instituição. Ela é um instrumento de credibilidade e um vetor para atrair parcerias e visibilidade para as organizações da sociedade civil. 

* Texto elaborado pelos acadêmicos de administração pública Guilherme Zomer, Juventino Neto, Luã Costa e Nathan Vieira, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, em 2021.

REFERÊNCIAS

ICOM. Icom Floripa, 2021. Sobre o ICOM. Disponível em: <https://www.icomfloripa.org.br/o-icom/>. Acesso em: 20 de Agosto de 2021.

OSC LEGAL. Osc Legal, 2021. Página Inicial. Disponível em: <https://osclegal.org.br/>. Acesso em: 20 de Agosto de 2021.

INSTITUTO DOAR. Selo Doar, 2021. Disponível em: <https://www.institutodoar.org/selo-doar/criterios/>.

INSTITUTO DOAR. Quem somos, 2021. Disponível em: <https://www.institutodoar.org/selo-doar/criterios/>.

GOVERNO FEDERAL. Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil, 2017. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/assuntos/assistencia-social/entidade-de-assistencia-social/marco-regulatorio-das-organizacoes-da-sociedade-civil-2013-mrosc>.

ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA. Certificado de Responsabilidade Social de Santa Catarina e Troféu Responsabilidade Social – Destaque SC, 2021. Disponível em: <http://responsabilidadesocial.alesc.sc.gov.br/>. 

Orchestrating a MEL system for portfolios and programs: what we’re testing now

Autores: Alix Wadeson, Florencia Guerzovich e Thomas Aston

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Arkhip Kuindzhi · Dnepr in the morning, 1881

As we support different organizations, think about their MEL systems, and reflect on our own work, we’re finding that we can measure progress and aggregate results to conduct a symphony that is larger than the sum of its ‘instruments’ (continuing with our ‘school of music’ metaphor). In our last post of this blog series, we discussed the importance of engaging with programs and portfolios in place, while working towards a new framework by incorporating “layers” of learning from experimentation, both at project and portfolio levels. We also learned about similarities with the thinking of other colleagues, such as the UNDP’s Accelerator Labs and Innovation teams. Our understanding is slowly evolving, but we are already learning various lessons; we hope these can inform others also working on MEL or managing ‘schools of music’, and continue this dialogue with peers and funders.

We have organized this learning and current thinking into five key areas: (i) construct validity and comparisons; (ii) collective and meaningful theory building; (iii) realistic timelines for realizing and measuring impact; (iv) purposeful and appropriate data collection and aggregation; and (v) MEL utility for all.

1) Are we measuring what we think we are measuring? And how can we compare and learn across projects and contexts?

We recommend starting by defining standard concepts, and indicators with specific guidance on what is (and is not) important to document at the project and portfolio level. This decision is often associated with a theory of change (ToC). There is some recent debate about the language, but it’s essentially a hypothesis of how and why change is expected to happen (or happened). We should also consider the main questions that stakeholders have about this theory (or theories), rather than generate concepts or indicators for their own sake.

Two of us are developing and testing a Monitoring, Evaluation, Reporting and Learning (MERL) guide for GPSA grant partners and evaluation consultants. This process has helped us reflect on common challenges in establishing other TPA portfolio MEL systems. For us, this process includes unpacking the key indicators that could prove useful to help us monitor, evaluate, iterate, and narrate a general trajectory of change across different contexts.

Also baked into this process is a set of core assumptions that the ‘school of music’ identified with its partners over the years. This included compromises for prioritizing certain assumptions over others, across the portfolio (e.g., zeroing in on the non-financial contribution of the funder as part of the effort rather than only on the work of local groups; or focusing on the development of relationships for meaningful action as opposed to focusing on the design of tools).

set of core concepts is also embedded here, for example, ‘sustainability’. The GPSA stakeholders defined both old and new concepts together, taking into account emergent practice as well as research in the sector. It was important to be clear about their definitions to ensure that stakeholders understand what exactly the portfolio intends to measure about and learn about collectively, before getting into the ‘how’.

Another example is “capacity building”, quite a generic term, but also one that is central to the GPSA’s work (and also for many other TPA projects). Therefore, the GPSA observed its practice and developed its own framework to define types of necessary capacities for effective social accountability processes. It’s important we are clear about what these key concepts mean for a given portfolio or program.

Such definitions are important to support the potential transfer of key ideas to different project contexts more easily, and to ensure we are monitoring similar dynamics (i.e., construct validity). These are also important to help avoid situations where actors are (perhaps unknowingly) talking past each other when reflecting about the work — e.g., equating capacity development to the top-down transfer of expert knowledge as opposed to the development of capacities to learn by doing with and from others. USAID also just launched a document explaining what they mean by locally-led development. So, we aren’t alone in this endeavor.

Definitions can be a purposive tool for a living process that enables us to find compromises to produce harmony among the different components of a ‘school of music’ (see below). Their codification is just a step to support MEL that can be revisited over time, in light of emergent practice. In the TPA sector, this isn’t meant to prescribe or proscribe, but rather, to ensure we’re talking about the same things, so we can also work to measure and learn about them consistently. We find that there are no perfect definitions and concepts can evolve with learning and practice. Therefore we are striving for ‘good enough’, while also being careful about conceptual stretching.

A ToC can be a useful instrument to prioritize concepts and indicators. But a portfolio-level ToC is often written in a way that does not speak to the specificities of concrete projects (see below). This is why it is useful to “localize” the ToC and associated Results Framework (RF) indicators into project-level ones early onCoherent nested ToCs; defined core concepts; a priority set of indicators; and a general approach to coding and scoring them might help us learn about key features of a portfolio/program.

It’s also equally critical to be explicit about what is not necessary to measure. We believe all stakeholders should avoid the urge to add too many indicators, and to add ‘extras’ with caution. The aim here is twofold:

a) focus attention on a manageable number of priority areas (theory, questions, indicators, learning activities) for the different stakeholders of a given ‘school of music’; and

b) avoid projects with too many indicators, while offering limited value added to your priority areas. The latter seems to be a pervasive problem in TPA projects that we know. The GPSA team reviewed 1,000s of funding applications. Over the years, one of us curated MEL jam sessions with grant partners. Developing fit-for-purpose TPA indicators which can provide the meaningful evidence we seek is rarely easy and can contribute to ‘overdoing it’ on the indicators. However, we suspect that if agencies really measured all the indicators identified in their proposals, sometimes over 70, they would not have time and money left to do the actual work! It can also dilute the quality of indicator measurement across the board, when the resources are spread too thin in this way (particularly with small teams).

This may sound like cause for concern, a risk of putting diverse grants into a “MEL straitjacket,” promoting check-box isomorphic mimicry, or promoting undue standardization. This is not our intent. So, to allow for diversity, one option is to use “functional equivalents,” an approach used in comparative social science and law as well as in the TPA field (e.g., in OECD Anti-bribery convention and Global Integrity’s legendary reports and indicators). In practical terms, this is about determining the function of key aspects of TPA projects, rather than focusing on the form (i.e., name or label).

For example, many TPA portfolios seek to bring actors from civil society, public sector, and citizens to engage collaboratively on joint problem solving to address specific service delivery or policy failure problems. These processes can take many forms with different labels — from school-based management bodies to community health committees to higher level engagement structures between policy makers and CSO coalitions. They can be formal or informal, rigid or loose.

The importance is the function that they play and that there are the appropriate group of stakeholders engaged in them to effectively address the identified problems. If these processes are critical to the joint purpose of a ‘school of music’, then each member should also ideally track an indicator focused on the activities and engagement of multi-stakeholder compacts, platforms or interfaces. However, it should be up to each member to determine what that looks like and how that works in practice (i.e., the functional equivalent). Our preference is a balance that promotes localization and appropriate contextual fit but does not simply propose that a thousand flowers (and indicators) bloom wild; this can lead to cacophony and may well be counterproductive to collective learning over the medium and long-term.

We suspect that the use of functional equivalent indicators may enable better comparison of processes with similar aims (they are part of the same overall program/portfolio) but that are not just copycats (i.e., they represent locally-led, contextually-tailored versions of the collective ‘music’). We hope this will help us to learn more about what works and does not, under which conditions. For example, how and why different contextual factors can sometimes lead to the same results or alternatively, how seemingly similar situations produce different results.

Over time, you can build a useful map of the portfolio, which can help to identify opportunities for structured comparisons. Ad-hoc case selection strategies, so common in TPA evaluations, can work well for communications, but less so for transparent, adaptable and accountable ‘schools of music’. They also get in the way of social learning, in the sense of grappling together with what we know and the uncertainty of the work.

Organizations should be prepared for course correction on the choice of core concepts and indicators until they reach the ‘Goldilocks’ balance.

We recognize that there’s a risk of too much standardization, as practitioners know well. However, we have seen in some TPA portfolios and programs that not having enough relevant data in many cases or datasets that cannot be meaningfully compared. It may take time to get the mix of concepts and indicators ‘right’, but it’s worth the effort in our view.

From a MEL practitioner perspective, the focus should be balance and compromise. Unrealistic zero-sum debates across extremes do not help us to move forward nor help us to ‘learn by doing’. As Kathy Bain picked up from our previous posts, “If we cannot support the scale up and learning from the many disparate but rather small scale success stories we all know about, we are falling short. Candid discussions and more purposeful experimentation on how best to do this, while learning from each other, is urgently needed”.

2) Build theory collectively, yet with boundaries

Nested mid-level theories of change (with boundaries) can help provide focus and build political compromises. We have shared some of our experiences on the benefits of mid-level theory for field and portfolio MEL. Mapping assumptions can help prioritize change pathways within a portfolio. Being explicit can help us interrogate the validity of these assumptions, as well as recognize other pathways that co-exist beyond our portfolio (i.e., other genres of music that exist in other schools of music and may be in harmony or discord with our work).

In this way, when we talk theory, we are not thinking about only lobbying for our preferred musical genre as universal, but the possible benefits of alternative paths and what their tradeoffs might be given organizational and contextual circumstances. When portfolio ToCs are only made with strong normative assumptions for advocacy, fundraising or other objectives, they may inadvertently undermine the quality and effectiveness of MEL, reinforcing our discursive “existential threat.”

We also advise to explicitly ask about the funder or fund manager’s contribution and comparative advantage: Even when ‘schools of music’ increasingly let ‘local musicians’ lead, there is much to learn from their common thread. We need to learn about whether they add value to the symphony or the transaction costs, organizational dynamics and/or other factors turn lofty goals into a symphony or a cacophony. If we inquire rather than assume local partner coordination (i.e. an orchestra) and a funder or fund manager’s role in it, we can learn how to better support the work.

For example, the Fund for Transparent Slovakia’s (FpTS) evaluation found that incentivizing joint projects among NGO partners did not pay off in their context, but supplementing grants with informal dialogues, including but not limited to partners, added value to the system (see p.61 here for a glimpse). However, it is important to note that much of the FpTS administrators’ staff time, responsible for the fund’s value-add beyond direct grants, was not covered by its administrative costs.

Clarifying a funder’s role in a given sector or context, where there are other actors trying different approaches, often also requires asking: what is our unique contribution to funding change within a system? Also, what ‘musicians’ and ‘musical genres’ are well suited to support and which ones are a better fit for another’s niche or specialty? In the case of the FpTS that means grappling with the opportunities and constraints of working with funders from the local private sector. For the GPSA, the institutional home at the World Bank cannot be overlooked. For many others, those opportunities and constraints will be shaped by the link with a government’s foreign policy, a founder, management and/or a board member, whose influence practitioners working at portfolio level know well.

3) Identify an appropriate time horizon for impact (and be realistic!)

Target conscientiouslyLooping back to our first post reflecting on the feedback that the Hewlett Foundation received on its strategy: Telling a narrative of progress is about showing results that stretch us collectively, but does not ‘throw the baby out with the bathwater’. We recognize that TPA often is messy and takes patient investment, but the process can lead to success if funders and other stakeholders keep at it together, as Louise Cord, the Global Director for Social Sustainability and Inclusion at the World Bank, put it.

For example, in the short- and medium term, you can set targets for the journey that are doable but not easy to achieve (e.g., other actors’ uptake and adaptation of interventions’ lessons — i.e., embeddedness) rather than expect unrealistic ones (e.g. wholesale scale-up through the adoption and implementation of an intervention exactly as one designed it). This way we may avoid feeding the discursive existential crisis of the next decade.

Connect MEL across strategy cycles: We often say that TPA work is the story of a marathon, rather than a sprint. So, we can see it as a type of relay race between the conductors in a school of music. Strategy cycles start and end, often informed by path dependence and, hopefully, learning from predecessors. The challenge is that we often forget to talk about the baton passed between the conductors in this relay race.

Evidence suggests that scaling up innovations takes a decade and translating policy change to implementation tends to take at least five years. So, it’s not realistic to expect high-level impact for communities within only a couple of yearsas is often expected. For this reason, we should seek measurement of impact and progress in 5, 10, and even 20-year periods. For the medium-term, we could use more in-depth reflections of iterations across those cycles — did the interpretations of the lessons from the last funding cycle that inform our current actions hold up over time, or not? For example, the Partnership to Engage, Reform and Learn (PERL) program is giving a series of webinars in October 2021 to share lessons from 20 years of different UK governance programs in Nigeria.

Similarly, the World Bank’s approach to social accountability in the Dominican Republic since the 1990s finds that local and global contextual shifts, and TPA and sectoral lessons, all informed changes in the Bank’s approach in country and elsewhere. All too often, those long-term histories are reserved for a selected few, doing the reflections, having the benefit of inter-generational reflection or learning from their predecessors, and/or shifting strategies from one approach to the next. In other words, we could use more comparisons to tell the story of these relays and the learning generated across strategy cycles over time.

4) Gather data purposefully and aggregate appropriately

Build filters before gathering data: The challenges of monitoring a portfolio’s work relate to its scope – the sheer volume of information and transaction costs associated with working with so many people and actors. The challenge is not so much around generating information as organizing it, constructing filters, and developing the systems to apply them so that the right information and indicators are available and consistently applied across project grants. As Clay Shirky (in Juskalian, 2008) asserts, “Without clear guidance, long qualitative narratives may be so variable that analysis, particularly comparative analyses, becomes extremely difficult”.

Aggregate data appropriately: An additional challenge with the portfolio structure may be demands for inappropriate aggregation, combining dissimilar investments, projects or outcomes to present several diverse projects in a simplified narrative. This is a challenge for TPA professionals as many of us have faced requests to aggregate index scores (e.g., civic space) and results, or perhaps find ways to add contributions to women’s reproductive health and sanitation — without considering whether we are adding apples and oranges and/or ignoring interaction (negative) effectsAn over-simplified approach risks ignoring important differences and nuances that may be valuable for learning, while ignoring contextual factors and over-generalizing.

The use of a set of functional equivalent indicators with the same units of measurement, based on common conceptual definitions within a portfolio of grants, can ease aggregation processes downstream. That is, the approach may help us to transfer meaningful, targeted information from implementers to managers, and subsequently use this knowledge to inform higher-level decision making and governance structures (e.g., Boards; Steering Committees; funders; and public officials funding specific civil society work).

5) Strive for utility to all: implementers, funders and the field as a whole

Construct a MEL system that works for implementation: There is a craft to portfolio management, including its MEL. It’s hard work and requires financial and management support. Failing to purposefully invest in sufficiently resourced MEL systems can backfire. It feeds and potentially deepens the field’s supposed “existential crisis”. We know (and experience ourselves) that organizations that have very limited human capacity, financial resources, short time horizons. Therefore the political space may find some of these examples unhelpful. We believe that it’s important to design MEL systems that are possible to actually implement, which also means making well-informed trade-offs and compromises.

In our MEL choices, we prioritize questions and concrete contextual features. Prioritization, given scarce resources, entails trade-offs, and short, medium and long-term risks which we can manage or sweep under the rug. We learned that we should prioritize collaboratively and do internal advocacy to open space to create, course-correct and sustain the implementation of compromised solutions over time that travel across decision-making levels of the portfolio. This is often difficult because we are working with organizational restrictions, limited resources, technical criteria and, often, shifting politics within organizations and the systems in which they work.

In the face of these challenges, we should be transparent and manage risk, rather than set ourselves up for failure with unrealistic expectations. With an eye towards the portfolio-level narrative, funders and intermediary staff can help to frame and/or co-produce with partners, strategic questions that are broadly relevant to most stakeholders. They can also help us to identify lessons that may be applicable and could be tracked across multiple interventions to tell a collective story.

Prioritize focus areas for monitoring and learning, with key evaluation questions to apply across the portfolio (i.e., create filters and frames)As Al Kags argues, “The question of fostering active citizenship and indeed responsive government, is a complex one with a kaleidoscope of nuances. It is more like a set of puzzles, each of which have layers of contexts.”

For example, how do we tackle common challenges such as increasing the likelihood of scale up of TPA work? These are often areas of interest for many actors across the portfolio — from project managers to funders. The documentation of these common areas isn’t detailed enough for implementers, but it can help them identify counterparts within a ‘school of music’ from whom they can learn and with whom they might collaborate and go deeper into common areas of interest. Then one can assess whether setting a top-down common approach, method, or broader parameters to answer the question has more advantages or disadvantages than letting each team define the methodology on its own.

Coda

For now, we’re pleased with the thoughtful dialogue generated so far on rethinking the TPA sector’s narratives of success and failure and the role that funders and other portfolio managers might play, as they design and implement their own MEL systems, policies and practices. Others are engaging in this discussion offering their own perspectives. We recently conducted a webinar on building mid-level theory. Participants showed a surprising level of appetite for a candid conversation about how to build this in practice for the TPA field for organizations of different sizes and types. In a recent webinar on the future of anticorruption work convened by USAID’s Achraf Aouadi (I-Watch Tunisia) put the issues (from his perspective) on the table, as did Ambassador Power (from hers). So, this isn’t just the view of three consultants. Rather than dismiss TPA portfolios as too ‘hard to measure’, let’s rise to the challenge and learn from each other. We encourage others to join in the discussion and let us know how you are managing these issues (and others) in your TPA programs.

We pose a polite challenge to funders out there: in addition to investing in your improved portfolio MEL systems in this new strategy cycle, you can also help the field by supporting relevant TPA actors to “play their MEL music together”, to facilitate collective strategic thinking and exchanging of tricks of the trade.

Towards MEL symphony in the transparency, participation, and accountability sector

Autores: Tom Aston, Florencia Guerzovich and Alix Wadeson

Paul Klee, Ancient Harmony

As we illustrated in the previous blog in this series, funders, fund manager organisations and implementing organisations in the Transparency, Participation and Accountability (TPA) sector are wrestling with the challenge to move beyond piecemeal project-level MEL to evidencing more cohesive programme and portfolio-level results which are greater than the sum of their parts. This is the holy grail, as Sam Waldock of the UK Foreign, Commonwealth and Development Office (FCDO) put it in the Twitter discussion.

Some grounds for optimism

While we agree that portfolio MEL is challenging, it’s not impossible. Some efforts in the wider international development sector give us reasons to be optimistic when there is political commitment at the right level. As CARE International’s Ximena Echeverria and Jay Goulden explain, it’s possible to demonstrate contributions to the Sustainable Development Goals (SDGs) across an organisation with over 1,000 projects per year. With standard indicators, capable staff, and serious effort, you can assess progress at a considerable scale. But there are also ways to break such enormous portfolios down into more manageable chunks.

One of us conducted a review of CARE’s advocacy and influencing across 31 initiatives (sampled from 208 initiatives overall) that were relevant to just one of CARE’s 25 global indicators up to 2020. This was based on a Reporting Tool adapted from Outcome Harvesting (a method which is increasingly popular in the TPA sector). CARE has continued to assess this in subsequent years, looking at 89 cases last year because it saw the value in the exercise. As advocacy and influencing constitutes roughly half of their impact globally, it’s obviously worth evaluating and assessing whether trends of what worked changed over time. Oxfam was also able to do something similar for its advocacy and influencing work, building off 24 effectiveness reviews (which relied on a Process Tracing Protocol; if you’ve read some of our other blogs, you’ll know we’re fans of this method).

Both reviews, also similar to the Department for International Development’s (DFID) empowerment and accountability portfolio review of 50 projects, were Qualitative Comparative Analyses (QCA) — or fuzzy-set QCA. We believe that QCA is a helpful approach to find potential necessary and/or sufficient conditions, but such conditions are not always forthcoming (as DFID’s review showed); they also rely heavily on the quality of within-case evidence. We’re often searching for, but not quite finding, necessary and/or sufficient conditions. For this reason, there are limits to what QCA can do, and without adequate theory it can sometimes be premature.

Realist syntheses (or realist-informed syntheses) also provide a helpful option to assess what worked for whom, where and how. The “for whom” question should be particularly of interest for the Hewlett Foundation’s new strategy refresh as well as to all colleagues who strive to design portfolio MEL systems that are useful to its different stakeholders and decision making needs. One great benefit of the approach is that it assumes contingent pathways to change (i.e., diverse mechanisms), emphasizing that context is a fundamental part of that change rather than something to be explained away. A more contingent realist perspective thus builds in a limited range of application for interventions (x will work under y conditions) rather than assuming the same tool, method, or strategy will work the same everywhere (the fatally flawed assumption that brought the sector to crisis point).

The Movement for Community-led Development (MCLD) faced a similar “existential threat” as the TPA sector — after another hot debate about the mixed results of Community Driven Development (CDD) in evaluations. Colleagues from 70 INGOs and hundreds of local CSOs from around the world, started a collaborative research including a rapid realist review of 56 programmes, to understand the principles, processes, and impact of their work. They counted on leadership and some external funding, but often relied on voluntary time and good will. The process and the results include several relevant overlaps and insights for monitoring and evaluating portfolios of TPA work. The full report is due to be published on the 6th October, 2021.

As observers and participants in the MCLD process, we would like to underscore a factor that distinguishes this effort from many others — don’t ignore the “L” (learning). Regular calls among the group were made to engage in a kind of “social learning,” resembling a learning endeavour which is described by the Wenger-Trayners as an ongoing process which creates a space for actors to mutually exchange and negotiate at the edge of their knowledge, reflecting on what is known from practice as well as engaging with issues of uncertainty.

In the TPA space, where practice often entails advocacy grounded in expertise and/or values, including to set research and learning agendas, creating this learning space requires, at a minimum, changing the mindset and challenging normative assumptions and apparent agreements that constrain social learning. For another call to put “L” front and centre, see Alan Hudson’s feedback to the Hewlett Foundation’s strategy refresh.

Therefore, with sufficient political commitment and flexibility, the appropriate methods and processes are out there to assess and support social learning in as few as 5 to as many as 1,000 cases or initiatives. But there also seems to be a more meaningful sweet spot somewhere between assessing a group of 5 and 50 initiatives.

How can portfolio evaluation contribute useful knowledge to the field ? The GPSA’s journey

We’ll discuss an example of a funder the three of us know well (but do not speak for), one that has been unusually open about its complex MEL Journey. The Global Partnership for Social Accountability (GPSA) started grant-making in 2013; by 2014 it had already designed 20 flexible grants tackling a broad range of development challenges (health, education, public financial management, etc.) in diverse contexts — from Mongolia and Tajikistan to Ghana and the Dominican Republic. The common thread for these grants was that, a priori, they were all cases that it was judged would benefit from politically smart collaboration between public sector and civil society actors. The prioritisation of a problem and the precise approach and tools to tackle challenges themselves was localised.

In its infancy, the GPSA lacked a comprehensive MEL system. The programme prioritized grant partners’ ability to determine on their own appropriate approaches to MEL and aggregation of results was less pressing. “Learning by doing” is something of a mantra at the GPSA whereby both the GPSA and its grant partners are expected to embrace this approach. It encourages (uncommon levels of) openness about failures and allows ample room for iteration of collaborative social accountability processes undertaken by diverse grant partners across over 30 countries (to date). To pick up Bowman et al.’s typology, by 2016, MEL was a full-blown “jam session” among grant partners that resemble other decentralised systems (see the typology below).

Bowman, et al. 2016

One practical challenge was that the GPSA had questions about the aggregation of results. The onus, as affirmed by former World Bank President Jim Kim, was to show that this “miracle” has real outcomes. Delivering on this challenge could go in different ways. As elsewhere, finding and implementing a compromise among decision-makers needs across the system is easier said than done or resourced.

Over the years, the GPSA explored the implications of adaptive learning as a fundamental portfolio approach while responding to this demand, it intentionally experimented over time for gradual design, implementation, and course correction. A careful dance while fitting in World Bank rules, processes, and shifting approaches and norms.

A key part of this journey was about transforming the free flow ‘jam session’ into a more harmonious school of music. The latter is an entity that includes a wide range of activities (instruments) implemented by multiple, diverse grant partners (music school members) that have a loosely defined common theory of action to work in diverse contexts to tackle a range of development problems (different musical genres and sheet music). The GPSA, along with funding partners and World Bank management sector and country staff, makes initial choices in this regard — which is why strategy refresh season is important. They also provide financial and non-financial support and also can facilitate information exchange and compile activity reports for higher ups. Yet, the portfolio’s day-to-day work is often decentralised, and line-managed by people in other organisations (grant partners). The GPSA, like other funders or fund managers, often has limited authority to direct the behavior of partners — but it’s not innocuous and thus should not be omitted or obviated from the story.

The GPSA is building upon layers of ‘jam session’ lessons to shape a school of music-type portfolio that can start to play more harmoniously under the direction of a MEL system developed over time. This has been a multi-year process in which “L”, in the sense described above, was front and centre in the GPSA’s criteria for funding applications, annual reports, revised theory of action and indicators in the results framework. It’s also more explicitly emphasised in GPSA’s annual grant partner forums — GPSA alumni participate in these events which enables retrospective insights and facilitates that ongoing engagement and support across civil society can be maintained over the longer-term, beyond the duration of a grant. The GPSA also hosts other virtual events and bilateral conversations.

Connecting the dots across these MEL tools, in 2016, the GPSA began to articulate key concepts ‘for the practice from the practice,’ such as collaborative social accountability. The GPSA needed a new common language to talk about and understand the work — what looks like yet another label, was an effort to avoid cacophony. In 2018, the GPSA agreed to “test” key evaluation questions of interest to different stakeholders, with a small number of evaluations (Expert Grup took the plunge first). Then, the GPSA learned that the priority of these questions resonated with grant partners as well. In 2019, grant partners watched presentations of 4 evaluations and came back to one of us saying: “now I understand what you mean that an evaluation can be useful, I want one like that!” Part of the trick here is that those select evaluation questions were also useful to management, and a broader group of Global Partners.

Social learning within the school of music informed the next iteration of MEL tools, including refining the evaluation questions, and others that can support us to better grasp the elusive question of ‘what does sustainability and scale of social accountability look like in practice?’ All this MEL work and social learning with partners about practice precedes the current GPSA Manager, Jeff Thindwa’s, call for the field to take stock, match narratives to the work, and write the next chapter for social accountability. We agree that this kind of social learning is key to exploring TPA theories of action and change, develop tools to assess them, and hopefully will help us to challenge the doom and gloom narrative. In a slightly different guise, social learning underscores the importance that the principle of utilisation-focused evaluation should be a key priority (rather that its specific methodological incarnations, per se), which has been reasserted in recent evaluation discourse (for instance, as a central theme at the Canadian Evaluation Society’s 2021 annual conference).

In the next post of this series, we’ll share more practical insights about the design of MEL systems emerging from our work across different portfolios. These are insights that we believe are useful for different types of schools of music as well as for colleagues who privilege any of the methods discussed above and/or support the idea of a bricolaging them.