Blog do Grupo de Pesquisa Politeia – Coprodução do Bem Público: Accountability e Gestão, da Universidade do Estado de Santa Catarina, Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas – UDESC/ESAG
Em uma escola pública estadual de Palhoça-SC, um problema que seria simples tem se mostrado difícil de resolver. Ao vivenciar a situação e tentar entender por que ocorre e como resolvê-la, podemos visualizar vários instrumentos que podem ser utilizados para acionar o poder público diante de irregularidades ou ausências. Até agora, porém, os esforços da comunidade escolar e os meios que tem utilizado para demandar respostas não têm sido suficientes (ou efetivos?).
A escola básica é um dos espaços centrais na construção dos valores e da prática da democracia. Nesse espaço, podem ser criadas aprendizagens sobre cidadania e sobre os mecanismos pelos quais os cidadãos podem demandar respostas dos agentes públicos e contribuir para aprimorar os serviços públicos. É importante que as pessoas sintam que podem se manifestar sobre seus direitos e deveres, sobre a prestação de serviços e a relação cidadão e Estado.
A situação na escola estadual em Palhoça
Uma instituição com mais de 40 turmas de 1º ano do Ensino Fundamental ao 3º ano do Ensino Médio, que atende a cerca de 1400 estudantes nos três turnos, tem apenas uma sala equipada com projetor e lousa digital. As outras 20 salas não contam com quaisquer equipamentos como computador, projetor ou internet, apenas um quadro branco.
Com a política de implementação do Novo Ensino Médio, a escola recebeu da Secretaria de Estado da Educação (SED), em abril de 2023, 14 lousas digitais e computadores para equipar as salas desse segmento. No momento do recebimento, foi informado que a SED, por meio da Coordenadoria Regional de Ensino (CRE), realizaria a instalação dos equipamentos com contratação do serviço por meio de licitação. Além disso, foi informado à gestão da escola que não poderia abri-los, sob pena de perder a garantia do produto.
Foto: a autora
Foi exigido que, durante o período de espera, a escola deveria realizar a adequação do espaço, como a pintura das paredes e um pequeno armário em cada sala para acondicionar os computadores em segurança. Essas pequenas reformas foram realizadas com os recursos de repasse do PDDE (Programa Dinheiro Direto na Escola).
Foto: a autora
Em vários momentos dessa situação é possível perceber a relação com o conceito de accountability na gestão pública, que se refere à transparência, controlabilidade e responsividade dos atos públicos (Heidemann, 2021). A prática da accountability na sociedade brasileira está em construção, como parte da democracia. Ainda que a legislação seja farta e os mecanismos de transparência e controle sejam diversos, nem sempre funcionam de maneira célere e efetiva. As desigualdades sociais são uma variável importante para essa construção, pois são as pessoas que mais têm seus direitos violados menos têm conhecimento sobre os instrumentos de responsabilização governamental, organizações da sociedade civil ou de empresas.
A demanda por explicação sobre a demora
Mesmo com a reforma feita nas salas, após cerca de 4 meses, ao questionar a SED sobre a instalação das lousas digitais, foi informado à Direção que a escola teria que arcar com a instalação com repasses do Cartão de Pagamento do Estado de Santa Catarina (CEPESC), do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e caixa de eventos promovidos pela escola. No entanto, outras escolas da região (da mesma rede e município) tiveram as instalações feitas pela SED.
Além do desafio para instalar as lousas, a escola já havia passado por diversas intempéries nos últimos dois anos, como enchentes e ciclone, sem a reposição de equipamentos. Foram perdidos dois projetores antigos e dezenas de tablets, além da deterioração do espaço. As manutenções foram feitas com recursos próprios da escola, do PDDE e do CEPESC. Os estudantes da escola vivem em áreas de extrema vulnerabilidade socioeconômica, portanto, não se pode contar com eventos na escola para arrecadação de dinheiro em caixa próprio, como sugerido pela SED.
Em janeiro de 2024, foi novamente questionado à SED pela instalação das lousas, que reforçou a resposta anterior de que a escola teria que providenciar a partir de recursos próprios. A partir da indignação da comunidade escolar, foi convocada reunião do Conselho Deliberativo Escolar (CDE), que questionou: por que a desigualdade entre as unidades de uma mesma rede? Por que o acordado inicial não foi cumprido? Considerou-se injusto que a escola tenha que arcar com os custos de instalação de equipamentos adquiridos pela mantenedora e entregues sem as devidas condições para uso.
Recorrendo ao Ministério Público
A partir dessa reunião, o CDE organizou uma Carta Aberta para manifestação à Ouvidoria do Ministério Público de Santa Catarina (MPSC), relatando o caso como uma forma de violação do direito à qualidade na educação básica e pouca eficiência na utilização de recursos públicos. O MPSC, por sua vez, notificou, por meio de Ofício, a Secretaria de Estado da Educação, dando o prazo de 20 dias para esclarecimentos. No entanto, findo o prazo, não houve resposta da SED para o MP, tampouco qualquer contato com a escola a esse respeito.
Ainda sem respostas
Até o momento, o caso segue sem resposta e os equipamentos sem condições de serem instalados, pois, ao tentar uma instalação por meio de uma equipe de voluntários, foi verificado que a escola não tem fiação nem forro no teto seguros o bastante para fazer a instalação dos projetores. Foram tantas ausências e adiamentos no atendimento às questões estruturais, que a escola não tem condições de realizar melhorias com poucos recursos.
Assim, fica a insatisfação com a situação e a falta de esclarecimentos, podendo ainda haver manifestações para outros agentes de accountability como Controladoria Geral do Estado (CGE), Tribunal de Contas do Estado (TCE) e outros da sociedade civil organizada como imprensa e movimentos sociais, no entanto, até onde pode ir a energia e a paciência dessa comunidade ao requisitar esses instrumentos? É justo que tenha que se acionar tantas instâncias para conquistar uma estrutura tão básica?
Apesar dessa indignação, a situação coloca uma oportunidade de aprendizagem sobre accountability na prática e ensina a toda uma comunidade escolar as possibilidades e limites de cada instrumento e do sistema como um todo.
*Texto elaborado por Vanessa Souza Pereira, estudante de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024.
“Um armário onde se arquivam amigos”, é esse o termo que, segundo Abrucio e Loureiro (2005), foi utilizado por Getúlio Vargas para descrever os Tribunais de Contas, TCs, no Brasil. Como várias organizações, os TCs não fogem à regra quando se trata da cultura política patrimonialista e corporativista tão enraizada na formação do Estado brasileiro.
De acordo com a Constituição Federal, os Tribunais de Contas são tribunais administrativos e de caráter auxiliar ao Poder Legislativo: apreciam as contas do Poder Executivo para, posteriormente, submetê-las ao Congresso Nacional, Assembleias Legislativas ou Câmaras de Vereadores, que julgam os responsáveis pela administração pública direta e indireta (Brasil, 1988). No caso do Tribunal de Contas da União, TCU, seu colegiado é composto por nove membros, três indicados pelo Presidente da República e os outros seis, pelo Congresso Nacional. O TCU é o órgão responsável pela fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União.
De acordo com a proposta exposta por O’Donell (1998), pode-se afirmar que os TCs são organizações do modo horizontal de accountability, uma vez que constituem uma estrutura institucionalizada de realização de controle sobre outros entes estatais.
A Constituição de 1988, estabelecida após um período de autoritarismo e supressão da democracia, trouxe diversas inovações a respeito da participação cidadã no governo (Pinho e Sacramento, 2009), o que é fundamental para que as expectativas e contribuições dos cidadãos sejam consideradas pela administração pública. Sob a perspectiva da Teoria do Principal-Agente, os cidadãos (Principal) delegam seu poder para as organizações (Agente), as quais realizarão o controle das organizações burocráticas de acordo com as preferências dos Principais (Filgueiras, 2018). Isso requer que o Agente conheça e aja de acordo com as preferências e expectativas dos Principais, o que nem sempre acontece na prática. Desse modo, desvela-se uma problemática relevante para o tema: como os Tribunais de Contas buscam conhecer as preferências e expectativas dos cidadãos sobre a maneira como realizam o seu trabalho?
Rocha, Zuccolotto e Teixeira (2020) apontam a tendência da acumulação de poder por parte da burocracia: a Dominação Racional-Legal faz com que a burocracia busque manter em segredo seus conhecimentos e intenções, formando um bloco impenetrável e distante dos cidadãos. A maneira proposta pelos autores para extinguir ou, pelo menos, abrandar os sintomas dessa disfunção, é a aproximação da burocracia aos mecanismos democráticos de participação.
Contudo, através de uma pesquisa realizada por esses autores com os trinta e dois Tribunais de Contas brasileiros, contemplando perspectivas de transparência dos portais, da atividade de fiscalização e participação social, conclui-se que os tribunais tendem a expor-se somente quando obrigados por Lei (Lei de Acesso à Informação ou Lei de Responsabilidade Fiscal) e a permeabilidade dos TCs em relação à participação social ainda é baixíssima. Conforme Rocha, Zuccolotto e Teixeira (2020, p.215):
nenhum TC brasileiro oferece mecanismo para que a sociedade possa participar efetivamente: a) no processo de designação de ministros/conselheiros; b) no processo de elaboração do plano de auditoria ou durante a realização das auditorias; e c) no acompanhamento do cumprimento pelos gestores públicos das determinações e recomendações.
Ainda, após a intensa midiatização dos acontecimentos políticos das últimas décadas envolvendo o uso indevido de recursos públicos, enriquecimento ilícito de agentes públicos, irresponsabilidade fiscal, etc., foi estabelecido um contexto de conjuntura crítica no Brasil. Nessa condição, os órgãos de controle (Ministério Público, Polícia Federal, Controladorias e Tribunais de Contas) assumiram um protagonismo inédito, chamando a atenção da opinião pública e sendo favorecidos pelo ímpeto dos cidadãos de exigir um Estado mais accountable.
Para além de mudanças geradas por fatores exógenos, como os que ocorreram em tal conjuntura, é possível que o desenvolvimento institucional dos órgãos de controle seja incrementado mediante fatores endógenos: aumento da autonomia e capacidade de reter recursos orçamentários, melhoramento da estrutura de carreira, dos processos e da gestão; e de fatores sistêmicos, interinstitucionais: formação de coalizões e disputas, crescimento do poder de barganha e controle de informações (Filgueiras, 2018). A interação dos fatores exógenos, endógenos e sistêmicos gera um ciclo que se retroalimenta, pois quanto maior a posse de recursos, capacidade de barganha e controle de informações, maior será seu poder e sua propriedade para agir como agente político em momento de conjunturas críticas, conforme elucidado por Filgueiras (2018).
Em seu artigo inaugural do conceito no Brasil e corroborado por Pinho e Sacramento (2009), Campos (1990) afirma que existem três pressupostos indispensáveis ao exercício da accountability: uma sociedade devidamente organizada para realizar o controle das ações governamentais; um aparato de Estado transparente; e a substituição de valores tradicionais, patrimonialistas, por valores emergentes.
Após a redemocratização, houve a legitimação e fortalecimento da sociedade civil (Andion e Serva, 2004), bem como dos mecanismos de participação social através da Constituição Federal e de diversas iniciativas (Pinho e Sacramento, 2009).Já a respeito do Estado, a própria Constituição e demais dispositivos legais reforçaram, como fatores exógenos da mudança institucional dos Tribunais de Contas (Filgueiras, 2018), a substancialidade da transparência. Em um estudo recente, Fernandes, Fernandes e Teixeira (2023) mostram que alguns TCs são mais transparentes do que outros, embora tenham todos uma estrutura similar. Um fator que explica a diferença em transparência é o grau de desigualdade socioeconômica, uma variável exógena, de um estado para outro.
Mesmo assim, no que concerne ao terceiro ponto especificado por Campos (1990), os órgãos de controle dão poucos sinais de que os valores tradicionais incrustados em suas estruturas serão superados, padecendo de um mal denominado, de acordo com Rocha, Zuccolotto e Teixeira (2020), “insulamento burocrático”, ou seja, encontram-se dispostos como verdadeiras ilhas, distantes do restante da sociedade.
*Texto elaborado por Laura Ramos, estudante de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024.
Observatório do Controle – organização da sociedade civil fundada em 2024 que realiza o monitoramento dos órgãos de controle da administração pública.
Referências
ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças públicas, democracia e accountability. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
ANDION, C.; SERVA; M. Por uma visão positiva da sociedade civil organizada no Brasil. Revista Venezoalena de Economia Social, 4 (7), Dezembro, 2004, p. 7-24.
CAMPOS, Ana Maria. Accountability: Quando poderemos traduzi-la para o português? Revista da Administração Pública. 24 (2), 30-50, fev./abr. 1990. http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/9049
FERNANDES, G. A. de A. L.; FERNANDES, I. F.; TEIXEIRA, M. A. C. Transparência dos governos subnacionais: o impacto da desigualdade na transparência. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 57, n. 6, p. e2023–0025, 2023. DOI: 10.1590/0034-761220230025. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/90406. Acesso em: 10 maio. 2024.
FILGUEIRAS, Fernando. Burocracias do controle, controle da burocracia e accountability no Brasil. In: PIRES, Roberto; LOTTA, Gabriela: OLIVEIRA, Vanessa Elias de (org.). Burocracia e políticas públicas no Brasil: interseções analíticas. Brasil: IPEA, Enap, 2018. Cap. 14. Pgs. 355-381.
O’DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Revista Lua Nova. São Paulo, 44, 27-54. 1998.
PINHO, J.A.G. e SACRAMENTO, A.R.S. Accountability: já podemos traduzi-la para o português? Revista da Administração Pública, 43 (6): 1343-68, nov./dez. 2009. http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rap/article/view/6898
ROCHA, D. G. da; ZUCCOLLOTTO, R.; TEIXEIRA, M. A. C. Insulados e não democráticos: a (im)possibilidade do exercício da social accountability nos Tribunais de Contas brasileiros. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 54, n. 2, p. 201–219, 2020. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/81248. Acesso em: 5 maio. 2024
Social accountability aims to ensure that communities are leading agents in their development story by: (1) improving the quality of goods and services, making providers more responsive to citizens’ needs, (2) primarily through monitoring and oversight of those goods and services, (3) citizens’ collective efforts to hold power-holders to account, (4) providing a concrete mechanism to rework the social contract and strengthen local systems.
Social accountability has become increasingly important to development programming since the 2004 World Development Report spearheaded its first generation of programming. In 2016, Thomas Carothers synthesized global experts’ perspectives on what became known as the second generation. With an evolving global context, new research and evaluations and tacit knowledge on how those assumptions played out in practice, the time is ripe for asking what the evidence since 2004 can tell us about what the social accountability’s next generation might look like?
In a new meta-analysis, Florencia Guerzovich and Tom Aston take stock of that knowledge through a systems lens and presents a possible “social accountability 3.0.” They draw on a database of 157 cases of initiatives implemented by different civil society organizations around the world and the lived experience of practitioners.
Scholarly debates present practitioners’ options in binary terms, contrasting 1.0 minimalist and 2.0 maximalist options. The review finds that this binary is inaccurate and misleading; it masks practitioners’ diverse interpretations of 2.0 and range of feasibility considerations. Instead, work in the last decade looks more like a mosaic. By opening the analysis to the broader range of evidence, and reflecting more critically on scholars’ assumptions, a more adaptable middle path for social accountability 3.0 emerges.
The main thread of social accountability 3.0 and what distinguishes it from previous generations is a focus on its contribution towards more responsive systems and accountable social contracts. In particular, social accountability should be considered as an operational means to rework social contracts.
An accompanying brief presents a working framework with the key components and 10 do’s and don’ts of social accountability 3.0.
Read More:
Background Paper: Guerzovich, Florencia and Aston, Tom. Social Accountability 3.0: Engaging Citizens to Increase Systemic Responsiveness. Background Paper (January 16, 2024). Florianópolis: Grupo Politeia, Udesc Esag and act4delivery.
Por Paula Chies Schommer, Fabiano Maury Raupp, Victoria Moura de Araújo e José Francisco Salm Jr.
Texto publicado no Blog Gestão, Política & Sociedade, do Estadão, elaborado na etapa final do projeto de pesquisa aplicada “Proposta de padronização para a Geração de Dados Abertos em Compras e Contratações Públicas“. O projeto foi realizado entre 2021 e 2023, sob a coordenação do grupo de pesquisa Politeia Udesc Esag, em parceria com a Prefeitura de Blumenau, a Secretaria de Administração do governo do estado de Santa Catarina, a organização da sociedade civil act4delivery. A iniciativa envolveu uma rede de diversos parceiros governamentais, da sociedade civil e órgãos de controle.
Texto completo – clique aqui ou na imagem a seguir:
A Assembleia Legislativa de Santa Catarina (Alesc) tem nesta quarta-feira, 15, a partir das 11h, o evento de instalação do Fórum Parlamentar de Apoio ao Governo Aberto: Transparência, Participação e Inovação dos Serviços Públicos. A criação do fórum, proposta pelo deputado Napoleão Bernardes (PSD) e com o apoio de mais 17 parlamentares, tem contribuição de pesquisadores da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc).
Iniciativa de deputados estaduais partiu de discussões promovidas pelo grupo de pesquisa Politeia, da Udesc Esag – Foto: Bruno Colaço /Alesc
A proposta de criação do fórum parlamentar sobre governo aberto começou ser estruturada em 21 de outubro, durante a mesa-redonda “Perspectivas em transparência, governo aberto e participação no atual contexto político”, parte da programação da Semana Acadêmica do curso de graduação em Administração Pública, no Auditório da Udesc Esag.
Mediada pela professora Paula Schommer, a mesa-redonda contou com Napoleão Bernardes (já deputado eleito), a pesquisadora Vitória Araújo (egressa do curso de Administração Pública da Udesc Esag e com experiência na área) e dois representantes da Controladoria-Geral do Estado (CGE): a gerente de promoção do controle social, Carolina Kichller, e o assessor do gabinete da CGE Guilherme Kraus.
Desde 2021, pesquisadores do grupo Politeia da Udesc Esag já vinham participando de ações do 1º Plano de Governo Aberto do Estado de Santa Catarina, liderado pela CGE e resultado de uma parceria com a organização internacional Open Government Partnership (OGP), em especial na articulação das metas do plano estadual com os municípios.
Fórum
As discussões continuaram na virada do ano. “Em dezembro e janeiro, tivemos reuniões para detalhar o requerimento e contatos, e agora, no início do mandato, o requerimento foi apresentado e teve assinatura de 18 deputados de vários partidos”, explica a professora Paula Schommer. “Outros ainda poderão aderir durante o processo”.
Durante o lançamento parlamentar, haverá uma breve palestra sobre “o que é o Governo Aberto – governo aberto no âmbito legislativo”, com a professora Paula Schommer (Udesc Esag) e a pesquisadora Florencia Guerzovich (Act4Delivery).
Assessoria de Comunicação da Udesc Esag Jornalista Carlito Costa E-mail: comunicacao.esag@udesc.br
Por Gabriela Pacheco, Henrique Hang e Nicole Souza*
No cenário brasileiro atual, crescem os problemas sociais nos âmbitos de saúde, educação, segurança pública, assistência social, dentre outros. Um dos temas enfrentados, ou não enfrentados, pelo país é a questão da prática abortiva e a ausência de uma regulamentação e assistência física e psicológica para as mulheres que recorrem a essa prática. Sabe-se que é necessário um aparato legal e de políticas públicas que assegurem e deem diretrizes sobre a questão do aborto. Entretanto, para que isso se consolide, ainda enfrentamos obstáculos, dentre eles a falta de dados específicos a respeito do tema, o que dificulta o processo de entender e prestar serviços de saúde pública adequados às mulheres que recorrem ao aborto.
A questão do aborto é complexa. Além de uma questão moral ou ética, é um tema de saúde pública, por tratar de casos de gravidez indesejada, de casos de violência sexual ou de saúde do nascituro, além de outras condicionantes. A problemática inicia-se com a criminalização da prática, condição esta que induz a um julgamento às mulheres e dificulta a elaboração de legislação e políticas públicas adequadas sobre o tema. Além disso, o debate político é esvaziado, preso a moralismos e a fatores religiosos, indo contra a inserção do tema do aborto na pauta de agenda política. Segundo Barroso e Andrade (2020, p. 246), “O aborto/abortamento é a interrupção intencional ou não do processo de gestação, podendo ser classificado como espontâneo ou provocado (involuntário ou voluntário)”. O aborto voluntário é tipificado como crime, tratado nos artigos 124 a 128 do Código Penal, com exceção de algumas situações, quando este não é punível, sendo elas: quando houver risco à vida da gestante; quando a gravidez resultar de estupro; e no caso de fetos anencefálos, desde 2012.
Cabe ressaltar que o Código Penal brasileiro se apresenta como um documento conservador, considerando a época de sua elaboração, 1940, logo, seu conteúdo condiz com os costumes sociais daquele momento (BARROSO; ANDRADE, 2020). Com o advento da Constituição de 1988, ficou claro que é dever do Estado brasileiro garantir a saúde como direito de todos os cidadãos, o que muitas vezes não é assegurado quando se trata de mulheres que recorrem ao aborto.
Apesar de a legislação brasileira ser restritiva e criminalizante, a prática clandestina do aborto ocorre em nosso país em escala alarmante, o que coloca em risco a vida de milhares de mulheres, sobretudo nos extratos da população de renda mais baixa, configurando-se, como a quarta causa de morte materna no Brasil (MENDONÇA, 2022). Mesmo com os avanços científicos capazes de proporcionar um abortamento seguro para as mulheres, os abortos inseguros continuam a ocorrer, causando mortes maternas.
No caso de mulheres vítimas de violência sexual, a política pública brasileira assegura sua assistência e a possibilidade de interrupção da gravidez. Entretanto, há um distanciamento entre o que é previsto pelas políticas públicas de saúde e a realidade do funcionamento dos serviços de aborto legal no país (MADEIRO; DINIZ, 2015). Para que as mulheres tenham acesso ao aborto legal, é necessário a diligência do Estado e uma articulação entre os diversos órgãos públicos para sua realização; como também, capacitação e preparo da equipe profissional, para que esta preste a assistência necessária e respeite as escolhas reprodutivas das mulheres; além de uma avaliação continuada para a consolidação dos serviços de forma eficaz e segura. Porém, essa agenda de articulação, eficácia e segurança de abortos já permitidos em lei tem sido marcada por retrocessos nos últimos anos.
O governo do atual presidente Jair Bolsonaro foi marcado por uma vertente conservadora e por ideais políticos de extrema-direita. Nunca foi prioridade do governo discutir e implementar políticas públicas sobre a questão do aborto, mas sim, reafirmar pautas conservadoras com um apelo aos supostos valores tradicionais cristãos. Isso nos mostra o quanto o Brasil retrocedeu não só sobre esse tema, mas sobre muitos outros relacionados aos direitos fundamentais de minorias.
Um reflexo disto é que o projeto de lei 478/2007, que cria o Estatuto do Nascituro, voltou a ser pauta recente na Comissão dos Direitos da Mulher, da Câmara dos Deputados. O Estatuto é trazido à tona desde 2007 pela bancada conservadora, formada em grande parte por parlamentares bolsonaristas. Caso tal legislação entrasse em vigor, o aborto seria dificultado e penalizado em todos os casos, inclusive aqueles previstos por lei, propondo direito inviolável à vida, transformando a prática abortiva em crime hediondo. Seria um grande retrocesso e mais um ato de violência contra as mulheres.
Além disso, fica evidente a falta de interesse por parte do poder público em discutir ou entender a realidade acerca do tema, visto que, infelizmente, segundo Madeiro e Diniz (2015), não existem dados consolidados sobre a qualificação e a composição das equipes de saúde que atendem casos de aborto; sobre o número de abortos realizados pelos serviços de saúde; tampouco disposição de informações claras e facilitadas às mulheres sobre o tema.
A ausência de dados abrangentes e confiáveis sobre o assunto deve-se a que, dadas as restrições legais ao aborto provocado no Brasil, a pesquisa acerca dele é dificultada. Os dados a que se tem acesso são, em sua maioria, resultados de pesquisas ou levantamentos feitos em hospitais (OSIS et al., 1996). No caso das causas de mortalidade materna, os dados e as informações são obtidos através do Sistema de Informações sobre Mortalidade (SIM), no qual os dados provenientes das Declarações de Óbito (DO) são processados. Porém, a avaliação da mortalidade materna, por meio dos dados disponíveis no SIM, enfrenta problemas de subdiagnóstico, principalmente entre os óbitos maternos por aborto, nos quais a dificuldade de classificação é ainda maior (CARDOSO; VIEIRA; SARACENI; 2020). A análise do SIM mostrou que, entre 2006 e 2015, foram registrados no Brasil 770 óbitos com causa básica aborto, além de 220 óbitos que têm o aborto como uma das causas mencionadas. Entre estes, há alguns que poderiam ter considerado o aborto como causa básica, mas não foram, como no caso de infecção puerperal, trazendo um problema relacionado à subnotificação (CARDOSO; VIEIRA; SARACENI; 2020).
É de conhecimento geral que a prática do aborto é realizada no país, mesmo sendo criminalizada. Sabe-se que as mulheres que optam por essa prática irão realizá-la independente da legislação vigente. Quando incluímos nesse panorama fatores como raça e classe social, vemos que o procedimento leva a um maior número de mortes de mulheres negras e de baixa renda, que já não são amparadas pelo Estado, tendo em vista o cenário de desigualdades sociais presente em nosso país. Além disso, muitas não possuem renda suficiente para exames ou médicos particulares, aumentando a insegurança dos procedimentos.
No que diz respeito ao acompanhamento dos dados por parte do poder público e da sociedade, não há, nos sistemas de informação de saúde brasileiro, qualquer dado sobre aborto inseguro. As bases de dados oficiais de saúde não permitem ter uma estimativa do número de abortos que ocorrem no país, apenas encontramos dados relativos aos óbitos por aborto, e estes sofrem com a subnotificação. Prejudicando, assim, devido à falta de dados, a compreensão sobre a real dimensão do problema, o que por amplia a falta de transparência e incorre na impossibilidade ou fragilidade de participação social frente ao Estado. Vemos então que, devido à inexistência de dados oficiais, subnotificação e criminalização do aborto, tornam-se impraticáveis posturas, ações e debates orientados por princípios de accountability, comprometendo o avanço acerca do tema no país.
*Texto elaborado pelos acadêmicos de administração pública Gabriela Pacheco, Henrique Hang e Nicole Souza, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, em 2022.
CARDOSO, Bruno Baptista; VIEIRA, Fernanda Morena dos Santos Barbeiro; SARACENI, Valeria. Aborto no Brasil: o que dizem os dados oficiais?. Cadernos de Saúde Pública, [S.L.], v. 36, n. 1, p. 1-13, 21 fev. 2020. FapUNIFESP (SciELO). http://dx.doi.org/10.1590/01002-311×00188718. Disponível em: https://www.scielo.br/j/csp/a/8vBCLC5xDY9yhTx5qHk5RrL/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 20 nov. 2022.
MADEIRO, Alberto Pereira; DINIZ, Debora. Serviços de aborto legal no Brasil: ⠳ um estudo nacional. Ciência & Saúde Coletiva, Teresina, v. 21, n. 2, p. 563-572, fev. 2016. FapUNIFESP (SciELO). http://dx.doi.org/10.1590/1413-81232015212.10352015. Disponível em: https://www.scielo.br/j/csc/a/L6XSyzXN7n4FgSmLPpvcJfB/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 21 nov. 2022.
OSIS, Maria José D.; HARDY, Ellen; FAðNDES, Anibal; RODRIGUES, Telma. Dificuldades para obter informações da população de mulheres sobre aborto ilegal. Revista de Saúde Pública, Campinas, v. 30, n. 5, p. 444-451, 3 abr. 1996. FapUNIFESP (SciELO). http://dx.doi.org/10.1590/s0034-89101996000500007. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rsp/a/4BnK3L64Qjfc4YqdwFN6QyG/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 20 nov. 2022.
PACAGNELLA, Rodolfo de Carvalho. Novamente a questão do aborto no Brasil: ventos de mudança?. Revista Brasileira de Ginecologia e Obstetrícia, São Paulo, v. 35, n. 1, p. 01-04, jan. 2013. FapUNIFESP (SciELO). http://dx.doi.org/10.1590/s0100-72032013000100001. Disponível em: https://www.scielo.br/j/rbgo/a/bdZVGdnGdvVfHXsMyXzrxzK/?lang=pt. Acesso em: 19 nov. 2022.
Por Caroline Castro, Hellen De Paula Aparício e Mariana Rocha*
A temática dos dados abertos está em voga e desperta o interesse de pesquisadores, gestores públicos, organizações da sociedade civil, órgãos de controle e da sociedade que promove o controle social sobre as ações do governo. De acordo com o Art. 4º IV da Lei do Governo Digital, o conceito de dados abertos pode ser definido, como:
“IV – dados abertos: dados acessíveis ao público, representados em meio digital, estruturados em formato aberto, processáveis por máquina, referenciados na internet e disponibilizados sob licença aberta que permita sua livre utilização, consumo ou tratamento por qualquer pessoa, física ou jurídica” (Brasil, Lei Federal nº 14.129, de 2021).
O governo federal brasileiro publica seus dados por meio do Portal Brasileiro de Dados Abertos (dados.gov.br), canal para conhecimento e controle de todos os atos públicos. De acordo com a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP- Elaboração de Plano de Dados Abertos), o portal de dados abertos se diferencia dos portais de transparência, pois estes têm o objetivo principal de aumentar o controle sobre as despesas e receitas do governo, enquanto o portal dados.gov.br tem o objetivo de ser o ponto referencial para a busca e o acesso a dados públicos brasileiros de todo e qualquer assunto ou categoria.
De acordo com o relatório produzido pelo Open Data Barometer (Report – From promise to progress | Open Data Barometer) em 2018, o Brasil era o 14º colocado entre 30 países no quesito dados abertos. O conjunto de dados em que menos pontuou são os seguintes: “Os dados legíveis por máquina e reutilizáveis estão disponíveis como um todo?”; “Os dados são licenciados abertamente?”; “Foi fácil encontrar informações sobre esse conjunto de dados?” e “Os identificadores de dados são fornecidos para elementos-chave no conjunto de dados?”. Em contrapartida, os conjuntos em que mais pontuou foram: “Os dados existem?”; “Está disponível on-line pelo governo de alguma forma?”; “O conjunto de dados é fornecido em formatos legíveis por máquina e reutilizáveis?” e “O conjunto de dados está disponível gratuitamente?”.
Em 2007, um grupo de trabalho do Open Government Data (Dados Abertos — Português (Brasil)) reuniu-se na Califórnia, Estados Unidos da América, para definir os princípios dos Dados Abertos Governamentais, sendo eles os seguintes 8 princípios:
Completos: Todos os dados públicos estão disponíveis. Dados públicos são dados que não estão sujeitos a limitações válidas de privacidade, segurança ou controle de acesso.
Primários. Os dados são apresentados tais como os coletados na fonte, com o maior nível possível de granularidade e sem agregação ou modificação.
Atuais. Os dados são disponibilizados o mais rápido possível para preservar o seu valor.
Acessíveis. Os dados são disponibilizados para o maior alcance possível de usuários e para os propósitos mais variados possíveis.
Processáveis por máquina. Os dados são razoavelmente estruturados para possibilitar o seu processamento automatizado.
Acesso não discriminatório. Os dados estão disponíveis a todos, sem que seja necessária identificação ou registro.
Formatos não proprietários. Os dados estão disponíveis em um formato sobre o qual nenhum ente tenha controle exclusivo.
Livres de licenças. Os dados não estão sujeitos a regulações de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restrições razoáveis de privacidade, segurança e controle de acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.
Quanto à importância dos dados abertos para as compras e contratações públicas, destaca-se, segundo a organização da sociedade civil Open Contracting Partnership (OCP), uma melhor relação custo-benefício para os governos, concorrência mais justa e igualdade de condições para os negócios, especialmente para as empresas menores, bens, obras e serviços de maior qualidade para os cidadãos, prevenção de fraudes e corrupção e análise mais inteligente e melhores soluções para problemas públicos.
No que se refere ao embasamento legal quanto à transparência no Brasil, o Art.37 da Constituição Federal de 1988, traz que a Administração Pública direta ou indireta, em todos os níveis federativos, deverá obedecer a 5 princípios, sendo um deles o princípio da publicidade. Este princípio prevê que sejam transparentes as ações do poder público, dessa forma as compras e contratações também devem ser publicizadas, fazendo com que toda a sociedade tenha acesso às informações.
A Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida como Lei de acesso à informação (LAI), regulamenta o direito de que qualquer pessoa possa solicitar e obter informações de entidades e órgãos públicos, das diferentes esferas e poderes. Outra legislação importante para a transparência é a Lei n° 14.129, de 29 de março de 2021, que dispõe de regras para o aumento da eficiência da administração pública, através de instrumentos como a inovação digital e a desburocratização.
Em relação a práticas do Estado, o governo brasileiro, lançou em 2011, junto com outros sete países, a Open Government Partnership (Parceria para Governo Aberto), que prevê incentivar mundialmente a transparência dos governos e promover o acesso à informação aos cidadãos (Portal Gov.br, 2022). O Brasil está, em 2022, executando o seu 5° Plano de Ação de Governo Aberto, assim como outros países membros estão realizando as estratégias na vigência 2023-2028.
Além disso, o governo brasileiro criou o Plano de dados abertos (PDA), referente ao biênio 2021-2023, o qual prevê as estratégias para a implementação da abertura dos dados na Secretaria de Governo da Presidência da República. O PDA busca disponibilizar os dados em formatos abertos, melhorando o processo de transparência e o acesso às informações. Além da Secretaria do Governo da Presidência da República, outros órgãos estão criando seus planos de dados abertos, em cumprimento ao Decreto n ° 8.777 de 11 de maio de 2016, que institui a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal.
As compras e contratações públicas têm um lugar de destaque no mercado mundial. Segundo a OCP, a contratação pública é o maior mercado do mundo, com a movimentação anual estimada em US$ 13 trilhões.
O governo é um dos principais compradores e contratantes no Brasil. De acordo com o Portal de Transparência do Governo Federal, o valor total gasto em contratações até o mês dezembro de 2022 foi de R$ 16, 97 bilhões, por meio de licitações, dispensa e inexigibilidades. Já o ano de 2021 registrou o valor total de R$ 55,24 bilhões nessas modalidades, como mostra o quadro 1, a seguir.
Quadro 1: Valor total de compras e contratações públicas no Brasil (2018 – 2022)
Ano
Quantidade de Licitações com Contratação
Valor total das contratações (Licitação, Dispensa ou inexigibilidade)
2018
152.886
R$ 126,49 Bilhões
2019
146.443
R$ 94,04 Bilhões
2020
131.835
R$ 94,53 Bilhões
2021
18.676
R$ 55,24 Bilhões
2022
5.586
R$ 16,97 Bilhões
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do Portal de Transparência do Governo Federal (2022)
Nesse contexto, ao considerar o alto valor das compras e contratações públicas, a relevância de que essas sejam de boa qualidade e que se evite a corrupção, nota-se a importância da contratação aberta para a transparência, controle social e accountability. A contratação aberta vai além da publicação das informações, ela se refere à disponibilização de modo acessível e reutilizável, ao considerar os princípios dos dados abertos.
Iniciativa em Compras e Contratações Públicas
A temática da contratação aberta é atual e demanda investimento para que os propósitos sejam colocados em prática. Um exemplo da aplicação é um projeto, realizado em rede, no estado de Santa Catarina. O Grupo de Pesquisa Politeia, da Udesc Esag, em parceria com a Prefeitura Municipal de Blumenau, Secretaria de Estado da Administração de Santa Catarina e a Act4Delivery, lançou e está desenvolvendo o Projeto “Proposta de padronização para a Geração de Dados Abertos em Compras e Contratações Públicas”. O projeto, segundo seu site oficial, objetiva:
Desenvolver uma proposta de um padrão para a geração de dados relativos aos processos de compras e contratações públicas, que otimize a disponibilização desses dados por municípios para cidadãos e órgãos de controle externo, em conformidade com os princípios de dados abertos (UDESC, 2022)
Para conhecer mais o projeto, convidamos a integrante da equipe Victória Moura Araújo para trazer suas percepções a respeito de sua execução. Victória é graduada em administração pública pela Udesc Esag, possui experiência em gestão e articulação de redes, atua desde 2017 em projetos envolvendo múltiplos atores em parceria com o governo, empresas e organizações da sociedade civil, e representa a Act4Delivery na equipe do projeto. Victória comentou a respeito do projeto:
“O projeto surgiu a partir da demanda da Prefeitura Municipal de Blumenau, por meio da Secretaria de Gestão Governamental. O município, que possui um vasto histórico de iniciativas de transparência e participação social, recebeu uma notificação do MPSC em razão do não cumprimento da LAI no que diz respeito à publicação em formatos abertos. Percebemos então que, embora as legislações que tratam de dados abertos representam um avanço significativo na agenda, ainda temos um longo caminho para criar mecanismos que permitam a sua execução na íntegra.
Para resolver essa “dor” foi firmado um projeto em parceria com a Udesc para o desenvolvimento de um padrão para a geração de dados de compras e contratações públicas para a PMB, mas que pudesse também ser replicado por outros municípios. Foi criada e concebida uma comunidade para a definição da padronização. Tratando-se de uma metodologia colaborativa de definição de padrão, um dos desafios encontrados é a mediação das relações e interesses dos diversos grupos envolvidos: governo, sociedade civil, academia e mercado.”
Nota-se que, mesmo diante do arcabouço legislativo, a implementação dos dados abertos em compras e contratações públicas enfrenta diferentes problemas, sendo eles técnicos ou políticos, como é o exemplo da ausência do padrão ontológico, que está sendo desenvolvido pelo projeto. Tal fato não significa que há falta de interesse por parte dos gestores, pois as questões podem ser complexas e depender de diferentes esferas da sociedade e do Estado.
* Texto elaborado pelas acadêmicas de administração pública Caroline Ribeiro de Castro, Hellen De Paula Aparício e Mariana Rocha Miranda, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, em 2022.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 03 de nov. de 2022.
BRASIL. DECRETO 8.777, DE 11 DE MAIO DE 2016. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2016/decreto/d8777.htm> Acesso em 11 de dez. 2022
BRASIL. LEI N° 12.527, DE NOVEMBRO DE 2011. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12527.htm>. Acesso em: 05 de nov. de 2022.
BRASIL. LEI N° 14.129 DE 29 DE MARÇO DE 2021. Disponível em: <https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/l14129.htm>. Acesso em 05 de nov. de 2022.
BRASIL. Portal Brasileiro de Dados Abertos. Disponível em: <https://dados.gov.br/home>. Acesso em 04 de dez. de 2022.
ENAP. Elaboração de Plano de Dados Abertos. Disponível em: <https://repositorio.enap.gov.br/bitstream/1/3152/1/M%C3%B3dulo%201%20-%20Conceitos%20de%20Dados%20Abertos.pdf>. Acesso em: 06 de dez. de 2022.
GOV.BR. O que é a iniciativa. Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br/governo-aberto/a-ogp/o-que-e-a-iniciativa>. Acesso em: 03 de nov. de 2022.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Plano de dados abertos. Disponível em: <https://www.gov.br/secretariadegoverno/pt-br/acesso-a-informacao/dados-abertos/plano_de_dados_aberto___secretaria_de_governo-1.pdf > Acesso em 11 de dez. de 2022.
