Categoria: Accountability

Por Florencia Guerzovich e Paula Chies Schommer

(*an English version is available here).

Uma história do Rio de Janeiro: a conscientização dos cidadãos por diferentes meios

Em novembro de 2018, o governador do Rio de Janeiro Luis A. Pezão foi preso sob acusação de corrupção e lavagem de dinheiro. O fato é um lembrete de que os desdobramentos da Lava Jato ainda estão em curso, em meio a um processo que combina elementos políticos, técnicos e legais buscando a continuidade de seus resultados.

O caso do governador Pezão mostra também que os detentores de poder ainda estão buscando manter o status quo:

• Pezão é acusado de manter a organização criminosa antes liderada por seu antecessor, Sérgio Cabral, o que inclui o pagamento de propina para servidores públicos que ocupam cargos em órgãos de controle, entre outros ilícitos. Conforme observa o professor Mauricio Santoro: cada um dos governadores eleitos entre 1998 e 2014, cada um dos presidentes da Assembleia Legislativa entre 1995 e 2017, 10 dos 70 legisladores do estado, 5 dos 6 conselheiros do Tribunal de Contas e da Procuradoria Geral do Estado já estiveram ou ainda estão presos. A maioria deles do mesmo partido, o MDB.
• Em 2017, o presidente do Brasil, Michel Temer (MDB), concedeu indulto de Natal que livraria vários de seus aliados da cadeia (um instrumento usado em outros contextos com propósitos similares). O Supremo Tribunal Federal estava justamente discutindo a constitucionalidade desse indulto no dia em que Pezão foi preso.

Dois anos antes, uma de nós morava no Rio de Janeiro e estava na cidade no dia em que o governador do estado Sérgio Cabral (MDB) foi preso (ele segue preso e foi condenado por lavagem de dinheiro e corrupção várias vezes desde então). Naquela manhã de 2016, em um ônibus urbano, o motorista buzinava e gritava para os pedestres: Cabral está preso!  O motorista também comentava sobre a péssima situação dos serviços públicos e da segurança no estado. A situação fiscal do Rio de Janeiro era realmente terrível, como se pode poder ver no gráfico a seguir, na comparação com outros estados brasileiros, também em dificuldades.

Na mesma manhã, em uma academia na cidade do Rio, em típico espírito carioca, a música era alta e animada, enquanto um grupo de aposentados celebrava e comentava sobre a prisão de Cabral. Eles também falavam sobre a falta de recursos básicos, como papel e combustível, para a polícia trabalhar na segurança pública, a crise na educação e a falta de medicamentos no sistema pública de saúde. Na previsão de @shannongsims, a cena se repetiria três anos depois.

Um cenário de “sonhos” para ativistas do combate à corrupção: o povo nas ruas fazendo relação entre a corrupção e suas vidas cotidianas. Ouvimos brasileiros comentando as notícias do Rio em ruas e praias de João Pessoa, no Nordeste do Brasil, e em Florianópolis, no Sul. Nenhuma campanha específica de advocacy foi necessária para que essas conversas ocorressem. Ou pelo menos não da maneira tradicional como são conduzidas campanhas desse tipo por organizações da sociedade civil. Em diferentes localidades no Brasil, a sociedade civil já vinha convertendo sua indignação em diferentes formas de ação – desde manifestações contra a corrupção até iniciativas mais articuladas de accountability social.

O papel do judiciário na comunicação dos fatores que favorecem a corrupção e seus efeitos

Se as pessoas não percebem por meio de campanhas que a corrupção afeta suas vidas e provoca mortes, juízes e promotores fazem constantemente a ligação entre a crise fiscal do estado, os problemas na entrega de serviços públicos e os casos e sistemas de corrupção sob investigação. A ligação causal entre corrupção e o interesse público aparece em documentos judiciais e é reforçada em entrevistas para a imprensa e nas mídias sociais. O principal promotor da Lava Jato argumentou que “a corrupção é uma assassina sorrateira, invisível e de massa. Ela é uma serial killer que se disfarça de buracos em estradas, falta de medicamentos, crimes de rua e pobreza”. O juiz da Lava Jato no estado do Rio de Janeiro disse que a “corrupção é a principal causa do estado de calamidade do estado (em função da crise fiscal no Rio).”

O Juiz da Suprema Corte Luis Alberto Barroso argumentou contra o indulto concedido por Temer dizendo que a corrupção é um “crime violento”. “Corrupção mata. Mata na fila do SUS, na falta de leitos, na falta de medicamentos. Mata nas estradas que não tem manutenção adequada.” “A corrupção destrói vidas que não são adequadamente educadas pela falta de escolas”. Usando linguagem do desenvolvimento, pode-se observar que Barroso fez a conexão entre corrupção e capital humano (#investinpeople). Ele se dirigia a seus colegas na Corte, a promotores que tem avançado no combate à corrupção em meio a dificuldades, e à sociedade que vem dando apoio às mudanças relativas ao combate à corrupção.

No plenário do STF, em fala transmitida ao vivo em redes nacionais de TV e internet, e multiplicada em mídias sociais e tradicionais milhares de vezes, Barroso mencionou que alguns grupos talvez não estivessem dispostos a ouvir sua mensagem: a)  parte dos progressistas brasileiros que pensam que os fins justificam os meios e que a corrupção é apenas uma nota de rodapé na história do Brasil; b) parte dos conservadores que pensam não tem problema quando a corrupção é praticada por um de seus colegas; c) aqueles que não querem ser punidos, os que não querem ser honestos ou que não haja avanços, preferindo que tudo permaneça como sempre foi. Conforme observou  Roberto Gargarella, um acadêmico da área de direito constitucional, para além de seus efeitos diretos, a Lava Jato está gerando uma oportunidade sem precedentes para comunicar e promover o reconhecimento público dos mecanismos que permeiam a vida pública. De fato, observamos que nos últimos anos, no Brasil, os operadores do sistema judiciário tem mudado suas práticas de comunicação nesse sentido.  

Ainda sabemos pouco sobre o que mobiliza as pessoas contra a corrupção, uma vez que elas percebam como as coisas funcionam.  Em artigo a ser publicado em breve, Francis Fukuyama e Francesca Recanatini argumentam que as iniciativas anticorrupção de um modo geral focalizadas na medição de diversos indicadores falharam. A corrupção é um fenômeno essencialmente político – o que constitui um desafio para os operadores do judiciário que precisam ser e parecer que são não partidários no jogo.  As campanhas de advocacy anticorrupção muitas vezes são elaboradas  sem saber muito bem  se os pressupostos que fazem são relevantes, muito ambiciosos ou contraproducentes.

Quatro avalições que desafiam os grupos que trabalham contra a corrupção a repensar suas estratégias

Um conjunto de avaliações do trabalho de advocacy da Transparency International, TI, em diferentes contextos argumenta que os grupos da sociedade civil também precisam desenvolver novos tipos de campanhas, uma vez que os cidadãos em geral e as elites estão (cada vez mais) conscientes sobre os efeitos da corrupção. Uma avaliação da “Unmask the Corrupt Campaign” concluiu que a campanha foi capaz de promover expectativas de ação e resultados (justiça) com rapidez. Entretanto, não foi capaz de atender a essas expectativas, o que levou a campanha a gerar desilusão e desengajamento, afinal.

Flores e co-autores  apresentam “um modelo em três níveis que considera fatores micro, meso e macro que afetam a tomada de decisão individual, incluindo a sequência de passos que os indivíduos seguem para processar informação e, subsequentemente, avaliar e reavaliar se farão algo ou não para buscar enfrentar a corrupção”. Eles argumentam que esse modelo pode ajudar atores em cada país a experimentar, refletir e adaptar suas estratégias para estimular o engajamento cidadão, de modo sistemático; aos atores que atuam no cenário internacional, o modelo pode contribuir para apoiar esses processos de modo mais adequado. Para Flores e seus colegas, ativistas que trabalham em contextos repletos de desilusão enfrentam uma batalha diferente, mais difícil do que aqueles que atuam em contextos de apatia ou otimismo.

Uma avaliação de 2018 da TI’s global advocacy argumenta que “cabe celebrar o sucesso no estabelecimento de agendas, compromissos e instituições anticorrupção. Ao mesmo tempo, é importante considerar questões relativas ao progresso coletivo e os pressupostos que guiam o trabalho anticorrupção, considerando a continuidade da extensão da corrupção e sua impunidade … é tempo de reorientação em torno de um pequeno grupo de prioridades globais de advocacy em torno das quais o Movimento possa fazer uma pressão sustentada para a mudança. Isso dependerá de abordagens de advocacy mais afiadas e de avanços em direção a estratégias mais efetivas em termos de equipes e recursos.”

Em 2012, uma avaliação do trabalho de advocacy da TI na América Latina chegou a um diagnóstico e a uma prescrição similares: “o ambiente de elaboração de políticas públicas anticorrupção na região mudou em um ritmo mais rápido do que as campanhas da sociedade civil. No início dos 1990, os ativistas eram capazes de falar em um vácuo de políticas públicas na arena anticorrupção … nos anos 2000, ilhas baseadas em projetos de integridade produziram alguns resultados adicionais … os anos 2010 mostram um desafio diferente.” A essência desse desafio está no foco estratégico em esforços colaborativos envolvendo diversos stakeholders em torno de mudanças políticas concretas e efetivas que se ajustem e transformem os sistemas anticorrupção na região.

Como promover campanhas que considerem os aposentados do Rio de Janeiro, as batalhas judiciais em Brasília e o que estamos aprendendo coletivamente enquanto campo?

Uma oportunidade para aprender sobre a próxima geração de práticas de advocacy

A Transparência Internacional no Brasil, TI-Brasil, vem seguindo essas pistas. Em 2018, a organização lançou, em parceria com a FGV Direito, uma campanha inovadora, focalizando a ação política voltada a cidadãos e elites cientes das consequências negativas da corrupção: a campanha Unidos contra a Corrupção – 70 novas medidas contra a corrupção.

Entre Janeiro e Fevereiro de 2019, conduziremos um exercício reflexivo com a TI-Brasil para aprender mais sobre as decisões, dilemas, oportunidades, desafios e lições a partir dessa articulação de um amplo conjunto de atores em torno de uma campanha contra a corrupção, em um contexto de polarização política. O objetivo é prover inspiração e insumo para a reflexão de grupos no Brasil que desejem realizar iniciativas similares às 70 Medidas em seus estados e municípios. O trabalho pode interessar também a grupos em outros países que desejem inspirar-se na campanha e adaptar algumas de suas estratégias em suas próprias realidades – o que responde ao apetite demonstrado em dois recentes eventos em Washington (detalhes aqui e aqui).

Se você é parte de um desses grupos: O que você gostaria de saber sobre a construção de uma nova geração de advocacy anticorrupção? Quais aspectos do design, da implementação e da avaliação dessa nova geração de campanhas anticorrupção lhe tiram o sono?! Envie-nos suas questões e comentários twitting @guerzovich & @ChiesSchommer com a hashtag #nextgenACadvocacy.

By Florencia Guerzovich and Paula Chies Schommer

(*para versão em português, clique aqui)

A Rio de Janeiro tale: citizen’s awareness by other means

On November 2018, Rio de Janeiro’s Luis A. Pezão governor was imprisoned due to corruption and money laundering charges. The case is a reminder that the Car Wash operation is still unfolding, as is the political, technical and legal battle for the survival of its results.

The Pezão case is also a reminder that power holders are still trying to sustain the status quo:

• Pezão was allegedly sustaining the criminal organization formerly led by his predecessor Sergio Cabral, which included among other illicit, bribes for public officials in state control bodies.  As Professor Mauricio Santoro noted: Every governor elected from 1998 to 2014, every president of the state’s legislative assembly (1995 to 2017), 10 out of 70 state legislators, 5 out of 6 counselors in the state’s Court of Accounts and the Attorney General of the state have been jailed. Please note, this crowd largely belongs to MDB Party  – rather than Luis Inacio Lula Da Silva’s Worker Party.
• Michel Temer (MDB), outgoing president of Brazil, has issued a pardon that would let many of his allies out of jail (a tool used in other contexts for similar purposes). The Brazilian Supreme Court was discussing the constitutionality of the pardon on the day Pezão went to jail.

Two years before, one of us was living in Rio de Janeiro on the day the previous state’s governor Sergio Cabral (MDB) went to jail in 2016 (he has been found guilty of money laundering and corruption multiple times since then). That morning on a public bus, the driver yelled and honked to the newspaper guy in the corner: Cabral is in jail! The driver referred to the dire situation of public services and security in the state. Rio de Janeiro’s fiscal situation was and is dire, even in comparison with other Brazilian states (see graph below).

That morning in a Rio de Janeiro gym, in true Carioca spirit, music was loud and fun. A group of pensioners were at once celebrating and pining over the news about Cabral’s imprisonment. They also talked about the police’s lack of basic resources (paper and gas) to provide security, the crisis of public education, and the lack of medicines in the public health system. For @shannongsims the scene would be repeated three years later.

An anticorruption advocate’s “dream” scenario: people in the street making the link between corruption and their daily lives. We heard Brazilian commenting the news in the beaches of Joao Pessoa, in the northeast, and Florianopolis, in the south. No advocacy campaign had been necessary to get the conversations going. Or at least not a traditional civil society organization-led campaign. Civil society in localities across Brazil were turning anger into different forms of action – from manifestations to social accountability.

The judiciary’s role in communicating what enables corruption and its effects

If people did not realize through campaigns that corruption affects their lives and kills, judges and prosecutors have consistently made the link between the state’s fiscal crisis, deficient service delivery and the corrupt organization under investigation. The causal link between corruption and the public interest appears in judicial documents, it is reinforced in messages in press conferences, and in social media. Car Wash’s main prosecutor has argued that “corruption is a serial killer that is disguised as holes in roads, lack of medications, street crimes and poverty.” Car Wash’s Judge in the State of Rio de Janeiro argued “corruption is the main cause of the state of calamity (due to the fiscal crisis in Rio).”

Supreme Court Judge Luis Alberto Barroso argued against Temer’s pardon stating that corruption is a “violent crime”. Corruption “kills in the queue of the Unified Health System, kills through the lack of beds in hospitals, kills in the absence of medicines, kills roads without proper maintenance. Corruption destroys lives that are not adequately educated due to the absence of schools.” Using development language, Barroso made the link between corruption and human capital (#investinpeople). Barroso was speaking to his Brazilian audience – his colleagues in the Court, prosecutors that advance against all odds, and society that is supporting anticorruption change.

Barroso’s argument in the Supreme Court’s plenary was cast in national TV  and multiplied in social and traditional media 1000s of times. He  mentioned that there are three groups who will not hear his message: a) “part of progressivism in Brazil thinks that the ends justify the means and corruption is a footnote in the history of Brazil;” b) “part of the conservatives think that corruption, if it is of the conservative colleagues, there are no problems,” c) “there is the ones that do not want to be punished ….there’s a worse lot in Brazil: it’s the ones that do not want to be honest even moving forward, and they want everything to be as it always has been.” As Constitutional scholar Roberto Gargarella has argued, thinking beyond retribution, Car Wash is  providing an unprecedented opportunity to communicate and enable public acknowledgement of the mechanisms that underlie public life. In Brazil, we have noted that judicial operators seem to be changing their communication practices accordingly.

We know little about why and how people mobilize against corruption once they acknowledge the state of affairs. A forthcoming paper by Francis Fukuyama and Francesca Recanatini argues that anticorruption initiatives,  mainly focused on measurement, have basically failed. Corruption is essentially political – a challenge for judicial operators who have to be and appear to be non-partisan in the game. Anticorruption advocacy campaigns are often designed without clear understanding of whether the assumptions we make are relevant, overly ambitious or counterproductive.

Four evaluations challenging anticorruption groups to rethink advocacy

A group of evaluations of Transparency International’s advocacy in different contexts argue that civil society groups need to develop new types of advocacy campaigns. Campaigns that are relevant for citizens and elites (increasingly) aware about corruption’s effects. An evaluation of the “Unmask the Corrupt Campaign” found that the campaign was able to builds expectations of actions & results (justice) early on. However, it didn’t deliver on the promise, meaning the campaign ultimately breeds disillusionment and disengagement.

Flores and co-authors present “a three-level model that captures the micro, meso, and macro factors that affect individual decision-making, including the sequence in which individuals process information and —subsequently — evaluate and re-evaluate whether to take action against corruption”.  They argue that the model can help domestic actors systematically try out, reflecting on, and adapting their strategies for stimulating citizen engagement. It can help international actors provide more adequate backing for these processes. For the authors, activists working in disillusioned contexts face a different, often uphill battle than those that work in apathetic or optimistic ones.

A 2018 evaluation of  TI’s global advocacy argues that “it is worth celebrating success in establishing anticorruption agendas, commitments and institutions. At the same time, it’s important to consider questions about collective progress and the assumptions driving anti-corruption work considering the continuing extent of corruption and impunity … it is time to reorient around a small number of global advocacy priorities on which the Movement can make a sustained push for change. This will be dependent on sharpening advocacy approaches and moving towards more effective staffing and resourcing.”

 In 2012, an evaluation of TI Latin America’s advocacy work made a related diagnostic and prescription “the anticorruption policymaking environment in the region has changed at a faster pace than advocacy. In the early 1990s, advocates were able to speak of a public policy vacuum in the anticorruption arena … In the 2000s, project-based islands of integrity produced some additional results … the 2010s pose a different challenge.” At the heart of the challenge is strategically focusing on multi-stakeholder collaborative efforts bringing about concrete and effective policy changes that fit and transform the anticorruption environment in the region.

How to design campaigns that are cognizant of the pensioners in Rio de Janeiro, the judicial struggles in Brasilia, and what we are learning as a field?

An opportunity to learn about doing next generation advocacy

Transparency International Brazil has acted on these cues. In 2018-TI-BR, in partnership with FGV’s Law School,  have implemented an innovative anticorruption campaign focused on policy action and targeted at citizens and elites that are aware about the negative consequences of  corruption: the United against Corruption or 70 measures against corruption campaign.

In January and February 2019, we will carry out a reflective exercise TI-BR to learn more about the decisions, trade-offs, opportunities and challenges, and lessons of putting together a broad multi-stakeholder anticorruption campaign in a polarized environment. The goal is to provide food for thought to help groups in Brazil who are interested taking the 70 measures to their state and local-level work. We will also be working on guidance for groups in other countries who might be interested in figuring out whether and how to adapt the campaign to their own realities – responding to appetite at two recent events in Washington (here and here).

So, if you are part of one of these groups: What would you like to know about doing next generation anticorruption advocacy? What aspects of designing, implementing or evaluating a next gen anticorruption campaign keep you awake at night? Send us your questions by twitting us @guerzovich & @ChiesSchommer with the hashtag #nextgenACadvocacy.