Por Carolina Machado Dias Cardoso, Larissa Rogowski Ribeiro de Jesus, Roberta Silva de Melo e Victoria Moura de Araújo*
Todos os anos, o Poder Executivo propõe e os parlamentares discutem e aprovam a Lei Orçamentária Anual (LOA), contendo o orçamento para o exercício do ano seguinte, prevendo as receitas e os gastos a serem realizados. O processo é semelhante na União, nos Estados e nos Municípios. É no âmbito do legislativo, em cada esfera (Congresso Nacional, Assembleia Legislativa e Câmara dos Vereadores), que são também elaboradas as emendas parlamentares.
As emendas podem ser entendidas como um instrumento de aproximação do poder público com a população, já que, teoricamente, os parlamentares possuem um contato mais próximo com as demandas da sua região. Porém, o instrumento acaba sendo utilizado também para favorecimento político de aliados e compra de votos no âmbito do parlamento.
A execução obrigatória por parte do Executivo do orçamento previsto nas emendas parlamentares é recente nos três entes da federação. Antes da consolidação da emenda impositiva, os legisladores faziam suas emendas ao orçamento, porém, nem todas eram realizadas. Segundo relato do vereador Pedrão, percebeu-se que, no município de Florianópolis, somente as emendas dos parlamentares da base do governo eram executadas e aqueles parlamentares ditos de oposição não eram atendidos. Em razão de episódios como este, surgiu a necessidade de instituir as emendas parlamentares impositivas.
Em Florianópolis, cada vereador pode indicar R$ 600 mil para execução obrigatória do Executivo municipal. Já no Congresso Nacional, cada deputado federal e senador tem cerca de R$ 15 milhões, os deputados estaduais de Santa Catarina possuem 1% da receita corrente líquida do estado. O que no ano de 2019 será cerca de 6,5 milhões de reais por deputado. No entanto, mesmo com o orçamento impositivo, as emendas ainda podem se tornar instrumento de barganha do executivo com o legislativo. Tendo em vista que a liberação das emendas não caracteriza ato ilegal, o que ocorre, portanto, é a liberação destes valores em momentos oportunos, como em votações de pautas que envolvem interesses externos.
Embora os episódios de corrupção ainda estejam presentes, o que não se pode negar, no entanto, é que o orçamento legislativo impositivo tenta garantir a independência da atuação do Parlamento diante do Executivo e aprimorar o exercício do sistema de freios e contrapesos, que se concretiza com a fiscalização mútua entre os Poderes (ABRUCIO; LOUREIRO, 2005).
Para muitos, o orçamento impositivo é encarado como uma situação ainda longe da ideal, uma vez que está se obrigando o Poder Executivo a cumprir as emendas parlamentares, que representam uma pequena parte do orçamento, e muitas vezes vinculada a interesses eleitorais dos próprios parlamentares, enquanto que se deveria monitorar o cumprimento integral das leis orçamentárias.
Neste cenário, observamos que o fato de as emendas parlamentares contarem com pouca transparência em sua destinação e execução gera dificuldade na sua fiscalização, controle social e responsabilização dos atores envolvidos. O que se percebe, portanto, dentro do sistema de accountability, é que temos as dimensões da transparência, controlabilidade, imputabilidade, responsabilidade e responsividade (KOPPELL, 2005) enfraquecidas.
Diante desta situação, surgem algumas iniciativas inovadoras que animam o cenário atual. O Orçamento Legislativo Participativo (OLP) e os editais de subvenção social, vencedor do Prêmio de Boas Práticas em Gestão Pública da Udesc/Esag são práticas que surgiram na Câmara Municipal de Florianópolis (CMF) como estratégia de promoção de participação do cidadão no orçamento.
O OLP é resultado da união das emendas de cinco vereadores da CMF, que decidiram, por meio de oficinas na comunidade, compartilhar a decisão da destinação dessa verba para infraestrutura. Os editais de subvenção foram adotados por dois vereadores da Câmara que criaram um edital para escolha das organizações contempladas com o dinheiro da subvenção social com base em critérios técnicos e transparência do processo.
De acordo com o vereador Pedrão, a transformação da realidade só será possível com uma maior transparência dos processos políticos e dos assuntos que cercam a administração pública, em conjunto com a conscientização e engajamento por parte da sociedade. Iniciativas como o OLP são entendidas pelo vereador como uma situação de transição para a situação ideal: o controle social sobre o orçamento.
Portanto, deve-se valorizar as discussões e a troca de informações entre sociedade e o governo, abrindo mais espaços que permitam esse diálogo, como esses apresentados. Dessa forma, as discussões realizadas podem garantir maior legitimidade no processo de tomada de decisão da destinação das emendas.
O podcast a seguir apresenta a entrevista feita pelo Programa “Nas Entrelinhas” da Rádio Udesc, com o Vereador do município de Florianópolis Pedrão e com o Deputado Federal pelo estado de Santa Catarina Décio Lima, sobre as emendas parlamentares impositivas.
Confiram na íntegra:
Referências
ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças públicas, democracia e accountability. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005
KOPPELL, Jonathan GS. Pathologies of accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”. Public Administration Review, 65 (1): 94-108, Jan./Feb. 2005.
*Texto elaborado pelas acadêmicas Carolina Machado Dias Cardoso, Larissa Rogowski Ribeiro de Jesus, Roberta Silva de Melo e Victoria Moura de Araújo, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da graduação em Administração Pública da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, com participação do mestrando Rafael Tachini de Melo.