Autor: politeiacoproducao

Por Carlos Renato Lauz Petiz Junior e Marisa Zikan da Silva*

A gestão de riscos é relevante no ciclo de controle de uma organização, pois a ajuda a identificar, avaliar, mitigar e monitorar os riscos que podem afetar o alcance de seus  objetivos. Por meio da gestão de riscos, o gestor público pode acompanhar as fragilidades existentes em seu órgão, as ações de tratamento e mitigação de risco e os resultados alcançados. A gestão de riscos no setor público, portanto, tem como propósito a criação e proteção de valor público (ZILLER et. al, 2023). 

Podemos entender a inserção da gestão de riscos no setor público a partir da proposta da chamada nova gestão pública ou administração pública gerencial. Essa abordagem pretendia tornar a administração pública mais eficiente, democrática e de menor custo em relação à burocracia estatal tradicional (BRESSER-PEREIRA, 1999; DENHARDT, 2012), trazendo  práticas do setor privado para dentro do setor público.

Como exemplo dessa tendência, podemos citar a adoção de programas de integridade e compliance. Inicialmente voltados à iniciativa privada, esses programas – cujo enfoque é preventivo – passaram a ser obrigatórios na União, a partir da publicação do Decreto Federal n. 9.203/2017, e, posteriormente, em diversos estados brasileiros.

Ainda no contexto da gestão de riscos, a due diligence, outra prática do setor privado, passou a ser adaptada para entes públicos, com potencial impacto nos sistemas de controle e accountability. A due diligence, termo em inglês que significa “diligência prévia”, é um procedimento de investigação preliminar e avaliação de uma organização ou de um indivíduo, com o propósito de aferir sua situação econômica, jurídica, comercial, reputacional, dentre outras, com o objetivo de se prosseguir ou não com um negócio (MAGACHO, 2023). 

Trata-se, portanto, de uma medida de gestão de riscos, pois auxilia a identificar e avaliar os riscos financeiros e reputacionais potenciais que terceiros podem trazer para o negócio ou o contratante, o que permite que a organização tome decisões informadas sobre como lidar com esses riscos, atuando de forma preventiva (PACELLI; NETTO, 2024). 

Os procedimentos de due diligence são largamente utilizados no setor privado, sobretudo no mercado de fusões e aquisições (M&A) (MAGACHO, 2023). Mais recentemente, passaram a ser aplicados também para verificação da cadeia de fornecedores de uma empresa, visando mitigar riscos relacionados à questões de caráter ambiental, social e de governança (ESG) (PACELLI; NETTO, 2024).

No setor público, de acordo com Pacelli e Netto (2024), a prática de due diligence pode envolver uma série de medidas e procedimentos que visam garantir a legalidade, a transparência e a eficiência na contratação e na gestão de seus fornecedores, contribuindo para a promoção da governança e da integridade no setor público. 

Em tese, a aplicabilidade da due diligence pode ocorrer em dois momentos distintos das contratações públicas: na etapa de seleção do fornecedor e na etapa de execução contratual. Contudo, embora em ambos os casos a finalidade seja idêntica – traçar o perfil dos fornecedores e administrar os riscos contratuais – para este estudo utilizaremos a due diligence somente na segunda hipótese. 

Isso porque a adoção da due diligence como critério de habilitação – ou exclusão – de licitantes não possui amparo legal, podendo ser questionada por via judicial (PIRONTI; ZILIOTTO, 2021). Por outro lado, a due diligence durante a execução contratual para incremento da gestão de riscos é prática permitida e incentivada pela legislação brasileira (MAGACHO, 2023). A adoção do due diligence para fornecedores da administração inclusive é uma prática recomendada por instituições como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2010) e o Pacto Global da Organização das Nações Unidas (ONU, 2013).

Além de seu potencial impacto para a gestão de riscos do ente público, entende-se que a prática da due diligence pode ser uma ferramenta para melhoria da accountability do setor público. A seguir se busca estabelecer essa relação, utilizando conceitos da literatura sobre o tema e relacionando-os com a due diligence.

Due Diligence e accountability

Accountability, no âmbito da administração pública, “refere-se a um processo complexo de controle da atividade pública que busca promover a responsabilização permanente dos agentes públicos em razão do uso do poder que lhes é outorgado pela sociedade” (ROCHA et. al., 2021).

A aplicação da verificação de fornecedores na administração pública apresenta grande potencial de fortalecimento do sistema de accountability, por ser oportunidade para o exercício da responsabilização dos agentes públicos – e da própria administração – em um de seus processos mais sensíveis: a contratação pública.

Uma forma de relacionar a due diligence com a accountability é por meio de suas cinco dimensões, conforme definidas por Koppell (2005). 

Quadro 1: Dimensões de accountability e sua relação com due diligence

A construção de um sistema de accountability também pode ser analisada pela variedade de maneiras inovadoras como os cidadãos e os governos interagem para exercer controle sobre a administração pública (SCHOMMER, 2015). Nesse contexto, a due diligence também pode ser analisada sob a perspectiva da coprodução do controle.

Trata-se de derivação do conceito principal de coprodução do bem público, entendido como o engajamento mútuo entre governantes e cidadãos, que mobilizam recursos disponíveis na sociedade e compartilham responsabilidades e poder para produzir bens e serviços públicos (ROCHA, SCHOMMER, et al). 

Ansell (2021), por sua vez, afirma que a coprodução não está limitada à entrega de bens ou serviços em si, podendo ser estendida a diferentes aspectos da elaboração de políticas para a solução de problemas públicos, com o objetivo de criar valor público.

No caso da due diligence, como afirmado antes, a Lei n. 14.133/2021 garante a presença do controle social no processo de contratação pública. Contudo, a previsão legal é apenas o primeiro passo para a construção de uma relação de coprodução, existindo outros elementos estruturantes e inter-relacionados no processo de coprodução (ROCHA; SCHOMMER, et. al., 2021).

Dessa forma, com a transparência do procedimento e dos parâmetros de verificação de fornecedores, haverá maior confiança da sociedade no processo de gestão de riscos e compreensão sobre as decisões de governo, abrindo espaço para mais participação dos cidadãos na coprodução do bem público e fortalecimento do sistema de accountability. 

Exemplo de aplicação da due diligence de fornecedores nas contratações públicas

A avaliação de integridade de um fornecedor é um processo relevante para uma boa contratação pública, pois a administração pública examina informações sobre o perfil da empresa contratada, seus sócios e administradores, relacionamentos com agentes públicos e terceiros, além de seu possível  histórico em casos de desvios éticos, fraude e corrupção. O objetivo é determinar o Grau de Risco à Integridade (GRI) da empresa contratada, de modo a mitigar riscos e promover um ambiente íntegro nas contratações.

A avaliação do fornecedor costuma ocorrer após a celebração do contrato, com o objetivo de aprimorar o monitoramento da execução contratual. A construção do GRI pode envolver os seguintes critérios:

Dentre os critérios mencionados, poderão ser avaliados de forma objetiva as seguintes informações: endereço físico; capital social e CNAE cadastrados; perfil dos sócios; subcontratação em editais anteriores; presença em cadastros impeditivos; existência de processos administrativos e judiciais, inclusive ambientais; adoção de práticas de prevenção à corrupção; reputação online, a partir de notícias em sites, redes sociais e mídias negativas, entre outros.

Os critérios e informações avaliadas podem ser adaptadas conforme a natureza dos riscos do setor objeto da contratação. Um serviço que envolva a construção de um equipamento público, como um edifício ou uma rodovia, envolve maiores chances de riscos relacionados ao trabalho escravo, por exemplo, quando comparado à aquisição de utensílios de uso diário como papel, bombonas de água, etc. A construção dos critérios de avaliação do GRI devem levar em consideração essa realidade.

O fluxo do procedimento, por sua vez, se inicia com o preenchimento de um formulário de due diligence pela empresa, por meio do qual são coletadas informações sobre seu perfil, práticas de integridade e histórico. Após, o órgão responsável pela análise examina as informações prestadas e atribui um Grau de Risco de Integridade (GRI) à empresa.

Com base na análise, é emitido um relatório de risco de integridade, que é disponibilizado ao gestor do contrato para a adoção de medidas mitigadoras. Por fim, o Plano de Ação, elaborado pelo gestor do contrato, conterá as medidas de mitigação dos riscos identificados.

O GRI será classificado em alto, médio ou baixo. No primeiro caso, o gestor do contrato deve adotar medidas de melhoria na gestão e fiscalização, com foco na mitigação dos riscos identificados. No segundo, além das condições indispensáveis à boa gestão, sugere-se maior critério no acompanhamento da execução do contrato, especialmente quanto aos riscos identificados. No grau baixo não são exigidas medidas adicionais, embora não exima a necessidade de uma gestão e fiscalização rigorosa do contrato para o cumprimento das cláusulas contratuais.

Conclusão

A adoção da gestão de riscos pelo poder público pode ser entendida como uma resposta dos gestores à demanda por uma administração pública mais eficiente e produtiva, movimento que traz boas práticas do setor privado para a administração pública. Nesse contexto, a due diligence, prática já consagrada no setor privado, passou a ser adaptada para entes públicos, com potencial impacto nos sistemas de controle e accountability.

A due diligence, ou avaliação de riscos de fornecedores, tem como objetivo examinar informações sobre o perfil e histórico da empresa, seus sócios e administradores, de modo a mitigar riscos na execução contratual. Trata-se de controle preventivo – considerando os limites legais de atuação do poder público – e ferramenta de aprimoramento da integridade e da governança pública.

A utilização da due diligence pela administração pública também pode ser relacionada ao fortalecimento do sistema de accountability, uma vez que promove transparência de informações, possibilita a participação da sociedade civil no controle e contribui para aprimorar os serviços públicos e para a criação de valor público.

*Texto elaborado por Carlos Renato Lauz Petiz Junior e Marisa Zikan da Silva, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

Referências

ANSELL, Christopher. The Concept of Co-creation. In: ANSELL, Christopher; TORFING, Jacob. Public Governance as Co-Creation: A Strategy for Revitalizing the Public Sector and Rejuvenating Democracy. Cambridge University Press, 2021.

BRESSER-PEREIRA. Luiz Carlos. Sociedade civil: sua democratização para a reforma do estado. In: BRESSER-PEREIRA. Luiz Carlos; WILHEIM, Jorge; SOLA, Lourdes. Sociedade e Estado em Transformação. São Paulo: Editora da UNESP, Brasília: ENAP: 67-116, 1999.

CENEVIVA, Ricardo. Accountability: novos fatos e novos argumentos – uma revisão da literatura recente. Anais do EnANPG-2006. São Paulo: Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração, nov. 2006

DENHARDT, Robert. B. Teorias da administração pública. Tradução técnica e glossário Francisco G. Heidemann. São Paulo: Cengage Learning, 2012.

KOPPELL, Jonathan G. S. Pathologies of Accountability – ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”. Public Administration Review. v. 65, n. 1, jan./fev. 2005. p. 94-108.

MAGACHO, Bruna Toledo Piza de Carvalho. Contratações diretas emergenciais realizadas pelo Estado de Goiás para enfrentamento da pandemia da covid-19: due diligence como estratégia de governança. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Direito (FD), Programa de Pós-Graduação em Direito e Políticas Públicas, Universidade Federal de Goiás. Goiânia, 2023.

OCDE, Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública, 2017. Disponível em: https://www.oecd.org/gov/ethics/integrity-recommendation-brazilian-portuguese.pdf. Acesso em: 26 de maio de 2024.

PIRONTI, Rodrigo; ZILIOTTO, Mirela Miró. Compliance nas contratações públicas: exigências e critérios normativos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.

ROCHA, A. C.; SCHOMMER, P. C.; DEBETIR, E.; PINHEIRO, D. M. Elementos estruturantes para a realização da coprodução do bem público: uma visão integrativa. Cadernos EBAPE.BR, Rio de Janeiro, RJ, v. 19, n. 3, p. 538–551, 2021. DOI: 10.1590/1679-395120200110. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/cadernosebape/article/view/83371. Acesso em: 28 maio de 2024.

SCHOMMER, P. C., et al. Accountability and co-production of information and control: social observatories and their relationship with government agencies. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 49, n. 6, p. 1375-1400, nov./dez. 2015. Disponível em: https://dspace.almg.gov.br/handle/11037/20500. Acesso em: 28 jun. 2024.ZILLER, Henrique Moraes; BORGES, Mara Nunes Silva; CRISPIM, Luís Henrique; CASTRO, Adriano Abreu de. A gestão de riscos na prática: conceitos, desafios e resultados no Estado de Goiás. Belo Horizonte: Fórum, 2023.

Por Caroline Dornelles Peressutti* 

Você já pensou na democracia como um “bem público”? A democracia não é um produto acabado entregue pelos governantes aos governados, mas um processo contínuo de coprodução que requer o engajamento ativo de todos os setores da sociedade.

Mas como garantir que a participação cívica seja informada e engajada, mesmo diante da complexidade e polarização política de hoje? Como podemos cultivar o diálogo construtivo, promover a civilidade e investir na educação cívica e política? Será que essas práticas são essenciais para construir pontes entre grupos diversos e fortalecer uma sociedade inclusiva e democrática?

Refletir sobre essas questões nos desafia a compreender nosso papel na sociedade atual e a buscar novas formas de colaboração e entendimento mútuo. A construção de um futuro comum depende, em última instância, de nossa capacidade de dialogar e cooperar além das fronteiras dos nossos próprios grupos.

Jonathan Heidt (2020) procura demonstrar em seu livro “A Mente Moralista” que a mente não foi projetada para ‘praticar a moralidade’, mas que a natureza humana é intrinsecamente ‘moralista’ e propensa ao julgamento, o que a levaria naturalmente a um ‘senso de superioridade moral’. Para o autor, a mente moralista, ao passo que  possibilitou a criação de grandes grupos capazes de cooperar, independente de laços consanguíneos, também levou ao conflito moral entre grupos.

Desde os primórdios da humanidade, a formação de grupos foi crucial para a sobrevivência e o progresso. Nosso instinto natural nos levou a nos agrupar com indivíduos semelhantes, criando laços que garantem proteção e cooperação. Esse impulso ancestral foi fundamental para a construção de grandes civilizações, nas quais a colaboração entre membros do mesmo grupo permitiu avanços significativos em tecnologia, cultura e organização social.

No entanto, esse mesmo impulso também tem seu lado sombrio. O desejo de proteger os similares pode facilmente transformar-se em exclusão dos diferentes. O surgimento de ideologias extremistas, como o nazismo, ilustra como a identificação exagerada com o grupo pode levar a conflitos violentos e injustiças inimagináveis.

Hoje, enfrentamos um novo desafio: a crescente polarização política e social que divide nossas sociedades. Em um mundo cada vez mais conectado, no qual as redes sociais amplificam vozes e opiniões, é necessário repensar o tribalismo. Será que nosso instinto natural de nos agruparmos com indivíduos similares, buscando proteção e cooperação, ainda nos serve bem nos dias de hoje? Precisamos aprender a dialogar com aqueles que são diferentes de nós. A ideia de colaborar “entre-grupos” se torna essencial para o avanço da democracia.

O dilema do bem comum, como explorado por Albert Hirschman (1970) em seu livro “Saídas, Voz e Lealdade”, refere-se ao desafio enfrentado por sociedades compostas por diversos interesses individuais ou grupais. Hirschman analisa como os membros dessas sociedades enfrentam a decisão entre permanecer engajados e contribuir para o bem coletivo (através da “voz”) ou simplesmente sair e buscar seus interesses de forma independente (através da “saída”).

É interessante pensar de que maneira a psicologia social pode oferecer insights sobre as motivações por trás das escolhas individuais e/ou grupais entre permanecer e lutar por mudanças ou optar pela “saída”. 

Jonathan Haidt destaca a importância de entendermos as bases emocionais que fundamentam nossa ‘moralidade’. Ele argumenta que nossas posições são ‘ativadas’ por intuições profundas e não pela razão. Essas intuições evoluíram ao longo do tempo através de experiências emocionais, culturais e sociais, que podem ser difíceis de articular racionalmente. Então, até que ponto estamos conscientes das motivações subjacentes às nossas crenças e opiniões?

Ao entender que as emoções influenciam nossas percepções, podemos desenvolver mais empatia ao dialogar com aqueles que têm visões opostas. Compreender que suas intuições são tão fundamentais para eles quanto as nossas são para nós pode abrir espaço para um diálogo mais respeitoso e construtivo. 

Nessa perspectiva, a capacidade de raciocinar sobre a vantajosidade de uma emoção é uma conquista evolutiva recente, mas promissora. Pensar de que forma podemos controlar nossos “impulsos moralistas” para sermos realmente capazes de ver através de outra lente.

Fato é que o debate acerca da relação entre emoção e razão é antigo. Platão enfatizava a separação entre razão e emoção e acreditava que um controle rigoroso das emoções pela razão era necessário para alcançar a sabedoria e a virtude. Aristóteles, embora fosse seu discípulo, pensava diferente. Para ele, as emoções eram parte integrante da experiência humana, mas, ainda assim, deveriam ser moderadas e guiadas pela razão prática. Baruch Spinoza, por outro lado, oferece uma perspectiva única sobre a dicotomia entre emoção e razão. Spinoza não vê a razão como uma força separada que controla as emoções, mas como a capacidade de compreender racionalmente as causas dos afetos. Ele enfatiza que o entendimento adequado das emoções leva à aceitação racional delas. 

As ideias de Spinoza vão ao encontro do que diz o neurocientista Antonio Damásio (2013), para o qual “a única maneira de ultrapassar as emoções é o conhecimento: saber analisar as situações com grande pormenor, ser capaz de raciocinar sobre elas e decidir quando uma emoção não é vantajosa”.

Esse entendimento não apenas demonstra a relevância da capacidade humana para reflexão e análise crítica, mas também enfatiza que ao empoderar os cidadãos com conhecimento e habilidades sociais, estamos criando uma base para o diálogo construtivo e a participação ativa. Assim, a democracia se reafirma como um bem público, continuamente moldado e aprimorado pela coprodução de uma sociedade informada, empática e engajada. 

Como sugere Schommer (2023), quando um eixo democrático estruturante como a participação cidadã deixa de ser pauta de um grupo político específico, e quando os conflitos e diferentes visões são considerados, o processo democrático torna-se mais sustentável. 

A coprodução da democracia exige que todos nós trabalhemos juntos para criar uma sociedade que valorize a diversidade, promova o diálogo construtivo e respeite os compromissos morais de cada um. Dessa maneira, podemos assegurar que a democracia não seja apenas um sistema de governança, mas uma verdadeira expressão do esforço coletivo e da cooperação mútua para o bem comum.

*Texto elaborado por Caroline Dornelles Peressutti, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

Referências

DAMÁSIO, Antônio. O homem está evoluindo para conciliar a emoção e a razão. [Entrevista concedida a] Julia Carvalho. Veja, São Paulo, 29 jun. 2013. Disponível em: https://veja.abril.com.br/ciencia/o-homem-esta-evoluindo-para-conciliar-a-emocao-e-a-razao-diz-antonio-damasio. Acesso em 07 jul. 2024.

HAIDT, Jonathan. A Mente Moralista. Rio de Janeiro, Alta Books, 2020.

HIRSCHMAN, Albert O. Saídas, Voz e Lealdade: Reações ao Declínio de Firmas, Organizações e Estados. Cambridge: Harvard University Press, 1970.

SCHOMMER, Paula C. Coprodução e accountability em processos administrativos públicos: articulações conceituais e aprendizagens com a prática. In Campo de Públicas: perspectivas e diálogos Ibero-Americanos (p. 316–347). Fundação João Pinheiro, 2023.

Ana Paula da Silva Oliveira*

A definição de accountability vem sendo tema de diversos estudos ao longo dos anos. José Antonio Pinho e Ana Rita Sacramento (2009, p. 1348) descrevem que “accountability encerra a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva.” Já em 1990, em estudo que inaugurou o debate sobre o tema no Brasil, Anna Maria Campos concluiu  que o grau de accountability é influenciado por dimensões do macroambiente, pelo desenvolvimento político da sociedade e por mecanismos de controles formais. 

Em estudo recente sobre o tema, a pesquisadora Camila Pagani (2022) destaca a abordagem relacional da accountability, que liga aqueles que detêm o dever de prestar contas com aqueles à quem ela é devida. Quando tratada de forma relacional, a accountability se aproxima das práticas colaborativas e da coprodução entre cidadão e governo, não mais focada na responsabilização do indivíduo através de prêmios e punições, mas sim no aprendizado através do diálogo e escuta.

Ao observar  diferentes abordagens sobre accountability, entendo que é possível avaliá-la sob duas perspectivas: técnica e política. Em caráter técnico, há uma relação formal entre os atores, na forma de instrumentos que mantém a relação de controle e responsabilidade. Já em caráter político, observamos maior proximidade com a dimensão relacional de accountability, que considera as relações não-instrumentais e a responsabilização subjetiva,  na qual o próprio servidor se vê como um prestador de serviço ao cidadão. 

Ambos os aspectos são inter-relacionados na prática de accountability, e embora sejam analisados individualmente para fins didáticos, não podem ser totalmente separados na realidade das organizações (Figura 1). As relações envolvem expectativas subjetivas e pode haver o desenvolvimento de mecanismos técnicos para respondê-las.

Figura 1 – Aspectos técnico e político de accountability

Fonte: elaborado pela autora (2024)

Como uma profissional de consultoria de gestão, ao iniciar o trabalho em uma organização, é realizado um diagnóstico dos aspectos formais que regulam e influenciam os processos e resultados que são entregues, através da identificação de pontos de controle, análise de dados, documentação e definição de indicadores. O entendimento do aspecto técnico é o primeiro contato, por ser mais tangível para análise, dado que é possível comparar o que existe na organização com a regulamentação vigente e compreender quais instrumentos ou mecanismos estão em concordância, e quais devem ser implementados ou melhorados.

Além disso, como o aspecto técnico é instrumentalizado, torna a organização mais passível de fiscalização frente aos sistemas de controle, o que leva a um processo contínuo de resposta a esses mecanismos burocráticos. Isso não significa que não há espaço para o aspecto político, ele acontece, porém é mais difícil de ser gerenciado devido à sua natureza subjetiva e relacional.  

Jonathan Koppel (2005) descreve em seu estudo a possibilidade de observar a  accountability em cinco dimensões: transparência, controlabilidade, imputabilidade, responsabilidade e responsividade, em cada uma delas havendo parâmetros  a serem considerados para que a organização seja entendida como accountable.

As dimensões de transparência e controlabilidade são, hoje, as mais objetivas, regulamentadas e passíveis de mensuração e acompanhamento de conformidade. Já as dimensões de responsabilidade e imputabilidade podem ter aspectos objetivos em relação à legalidade, porém são passíveis de aspectos subjetivos ao abordar valores dos sujeitos, em cada contexto cultural. Já a dimensão de responsividade é a mais ampla e com maior dificuldade de mensuração de forma objetiva.

Diante desse contexto, surge o questionamento que direciona este estudo “é possível medir a maturidade de accountability?”. Neste questionamento, buscou-se a reflexão sobre quais aspectos, mecanismos e instrumentos poderiam ser utilizados para mensurar o status de uma organização em relação às práticas de accountability.

Perspectivas de maturidade de Accountability

A produção de conhecimento para o setor público vem estruturando formas de analisar, monitorar e aprimorar o carácter técnico da accountability, na forma de instrumentos e mecanismos de acompanhamento e prestação de contas. Tais mecanismos são ligados principalmente à transparência e à controlabilidade.

Na dimensão de transparência, a Escala Brasil Transparente 360º, desenvolvida pela Controladoria-Geral da União, CGU, é um exemplo da aplicação do aspecto técnico. Esta escala propõe uma metodologia de avaliação da transparência para estados e municípios, através da aplicação de um checklist que avalia critérios de transparência passiva e transparência ativa, a partir da verificação se o critério foi atendido integralmente, parcialmente atendido ou não atendido. O formato de checklist facilita o entendimento e a validação dos critérios por parte das organizações, e torna a transparência mensurável através de entregas tangíveis, como a disponibilização de informações em site público, tempo de resposta, e acesso a dados de contratações.

Além disso, é possível verificar requisitos de monitoramento e transparência por meio da ISO 37301, que visa especificar requisitos para a implementação de um Sistema de Gestão de Compliance, contemplando critérios para a responsabilidade social, avaliação de performance e auditoria interna. Da mesma forma que a Escala Brasil Transparente 360º, essa metodologia reforça a análise técnica organizacional, focando em monitorar entregas tangíveis.

As escalas de análise possuem o objetivo de facilitar e padronizar a perspectiva sobre as organizações, tornando possível compará-las quanto à transparência, por exemplo.

Outro exemplo de análise de aspectos técnicos é a certificação IA-CM para o setor público, fornecida pelo Banco Mundial, que verifica a capacidade que a auditoria interna possui de controlar e garantir a sustentabilidade e institucionalização dos processos na organização. Essa escala classifica a capacidade de auditoria interna em 5 níveis, que vão desde o “inicial” até o “otimizado”. O instrumento de avaliação dessa certificação é um check-list que contém perguntas a serem respondidas, a partir de requisitos considerados essenciais em cada nível.

Esta última escala instrumentaliza todo o desenvolvimento da organização em relação à sua maturidade, definindo exatamente o que é esperado para estruturar cada um dos níveis na organização. Isso reforça a relativa facilidade de implementação dos mecanismos técnicos, dada a visualização objetiva do que deve ser realizado e a possibilidade de comparação com outras organizações, a fim, também, de institucionalizar bons exemplos do mercado.

Além disso, vem sendo desenvolvido o programa de integridade, pela CGU,  que define critérios para que dirigentes, servidores e demais colaboradores de um órgão atuem segundo os valores, princípios éticos e padrões, para cumprimento da missão dentro dos limites da eficiência e moralidade administrativa. Tal programa, apesar de apresentar requisitos técnicos, também contempla perspectiva subjetiva, ao abordar a ética e a moralidade de cada indivíduo. 

Tal comportamento pode ser observado na presença das ouvidorias em órgãos públicos, por exemplo, que atendem ao aspecto técnico de controlabilidade, mas que permitem a participação social de forma aberta e subjetiva ao registrarem o que desejam, pensam e necessitam da organização. Essa informação subjetiva pode se tornar objetiva através de métodos de análise para identificação de gargalos e geração de dados, que podem embasar uma tomada de decisão futura da instituição. 

Voltando ao dia a dia como consultora, é percebida a dificuldade que existe não somente na relação da organização com o externo, mas também com relação ao seu próprio público interno, seus servidores e colaboradores. A comunicação, responsabilização e transparência entre as áreas estratégicas, táticas e operacionais são dificultosas e as falhas podem gerar a sensação de desorganização e ineficiência ao cidadão. 

Portanto, ao analisar como a accountability é praticada e fiscalizada, percebe-se o quanto a instrumentalização facilita e estrutura os processos internos da organização, a fim de atingir novos patamares de comunicação com o meio externo. Mas, e quanto ao relacionamento entre as áreas internas da organização? E as influências relacionais e tomadas de decisão políticas? É possível considerar a contribuição interna para a avaliação de accountability na organização? 

Ocorre na gestão pública que a tomada de decisão seja adiada ou que siga estritamente o que é exigido burocraticamente. Há dificuldades em manter processos eficientes para o atendimento de instrumentos burocráticos, os quais são focados no cumprimento de solicitações de mecanismos de controle, o que dificulta que novas soluções sejam pensadas, discutidas e implementadas. Aqui, reitero que são muitas as dificuldades encontradas para que a responsabilidade subjetiva seja trabalhada dentro das organizações, de forma que os servidores percebam que todos fazem parte da entrega ao cidadão e que suas ideias podem e devem ser incorporadas às entregas que a organização faz ao meio externo.

Um primeiro passo para permitir que a responsabilidade subjetiva adentre a organização é identificar atores internos e externos e a relação que existe com cada um destes, identificando os tipos e níveis de controle exercidos, assim como quais são os instrumentos existentes na organização atualmente para entender e responder a cada um destes. Assim, é possível visualizar quais expectativas/diretrizes influenciam a tomada de decisão e o direcionamento da organização. Jonathan Koppel (2005) complementa que, além do entendimento de quais são as influências, é preciso delimitar o que é mais importante para a organização, a fim de evitar o que chama de “multiple accountabilities disorder”, situação em que a organização tenta responder a vários clientes e mecanismos, e por fim não consegue ser satisfatório a nenhum deles.

A prática da governança também pode ser uma ferramenta que busca envolver os atores ou partes interessadas, prover recursos e informação ao processo de tomada de decisão, buscando promover a geração de valor e a responsabilização por parte dos servidores (VIEIRA; BARRETO, 2019).

Além do atendimento às expectativas externas à organização,  é importante a prática de entendimento e resposta às expectativas dentro da própria organização, utilizando-se de elementos considerados estruturantes para a coprodução (ROCHA et al, 2021), relacionados a transparência (compartilhamento de objetivos e indicadores, por exemplo), informação (através da construção contínua de conhecimento), confiança (por meio de processos eficazes e respostas aos servidores) e participação (promovendo o diálogo interno). Se um colaborador não possui a clareza de quem está atendendo e o porquê desta relação existir, é provável que o “como” as expectativas estão sendo tratadas e atendidas não se mostrem conforme o esperado pelo usuário/cidadão. 

A disseminação do conhecimento dentro da instituição também permite o empoderamento de pessoas, que farão parte da construção dos elementos citados anteriormente, como explicitado por Rocha e coautores (2021). Ao não observar o ambiente interno, corre-se o risco de considerar somente as “necessidades” e não as “capacidades” da organização, o que pode levar a falsas expectativas e sobrecarga dos servidores.

Considerando os pontos discutidos, conclui-se que a maturidade de accountability em uma organização pública, para ser implementada e mensurada, deve utilizar-se de requisitos técnicos como nas escalas de transparência e controle, e também deve considerar a contribuição subjetiva que provém do ambiente interno, o que permite a implementação de soluções advindas de discussões com os executores dos processos e a maior proximidade da organização com o que é esperado pelo cidadão, visto que é possível trazer suas necessidades através de servidores que atuam “na ponta”, atendendo diretamente a população (Figura 2).

Figura 2 – Participação do servidor público no processo de coprodução

Fonte: Elaborado pela autora (2024)

Para fechar, pensando em cenários reais nos quais as instituições já estão estabelecidas e envolvidas em seus próprios ecossistemas, é entendido que já existem iniciativas relacionadas à mensuração de maturidade com o olhar externo, como o atendimento às diretrizes de transparência. Nesse contexto, a organização pode iniciar sua análise de maturidade com indicadores de esforço, ou seja, números absolutos ou taxas que evidenciem o índice de cumprimento de regulamentos ou o número de entregas relacionadas à atividade-fim da instituição. De modo mais amplo e continuado, pode se buscar promover uma cultura de transparência e responsabilização interna, o que inclui  a sensibilização dos servidores, colaboração e comunicação, a fim de desenvolver aspectos relacionais e promover indicadores de resultado à organização, considerando as expectativas do seu público externo que são diariamente atendidas através do público interno.

*Texto elaborado por Ana Paula da Silva Oliveira, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

REFERÊNCIAS

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