Autor: politeiacoproducao

Por Ellen Paola Franco e Maria Alice Martins*

1. Introdução

Propõe-se, no presente texto, explanar sobre o desenvolvimento do sistema de accountability, relacionando-o com os vários tipos de controle na administração pública e sua articulação, uma vez que são interdependentes. Pretende-se elucidar que, na medida que todo o sistema se fortalece, ocorrem melhores resultados no todo. A fim de trazer exemplos práticos para ilustrar tal proposição, expõe-se o acordo de leniência, instrumento relativamente recente no Brasil, por meio do  qual os órgãos e agentes do sistema de controle estão aprendendo a colaborar para produzir acordos mais vantajosos para o interesse público. Denota-se que em muitos aspectos já se avançou nesse sentido, fomentando o controle externo e interno, mas  ainda há um longo caminho a percorrer.

1.1  A função controle e accountability

A ação do controle na Administração Pública brasileira é uma manifestação do Estado Democrático de Direito, buscando contribuir para que a gestão da coisa pública ocorra em conformidade aos princípios inerentes a ela pelo ordenamento jurídico. Segundo Castro (2008, p. 98), “a aplicação da noção democrática, no controle da atividade administrativa, resulta na elevação do grau de consensualidade e legitimação das atividades da Administração Pública.”.

A atividade de controle na administração pública pode ser classificada a partir da esfera de atuação onde é realizada. Desta forma, verificam-se estruturas da própria administração, que desempenham o controle interno, e órgãos de controle exteriores à estrutura administrativa, responsáveis por realizar o controle externo. Há, também, o controle social, realizado pelos cidadãos, organizações da sociedade civil e imprensa, e na interlocução entre sociedade e Estado, por meio de conselhos, ouvidorias, audiências públicas, entre outras.

Existem diferentes áreas de atuação do controle, ora complementares, ora sobrepostas, que podem ser da esfera federal, estadual ou  municipal (DI PIETRO, 2019). O controle pode ser enquadrado, ainda, como administrativo, quando da própria administração, controle legislativo, exercido pelos representantes do povo nas casas legislativas, e controle judicial, exercido pelo Poder Judiciário, que analisa, sobretudo, a legalidade dos atos administrativos. No tocante ao momento do exercício do controle, este pode ser prévio, antes do surgimento do ato, concomitante, quando presente em todas as etapas do ato, e posterior, após a emanação do ato (CASTRO, 2008).

O exercício do controle exige que haja transparência, tanto em relação ao objeto do controle quanto à atuação dos órgãos de controle e seus processos, para que sejam democráticos. Sobre a relação entre accountability, transparência, e controle, pode-se destacar que:

Buscando o significado da palavra accountability em dicionários, justamente para apreender com maior precisão o que o termo significa em inglês e como tem sido traduzido para o português, constatou-se que o significado do conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência, obrigação de prestação de contas, justificativas para as ações que foram ou deixaram de ser empreendidas, premiação e/ou castigo. (PINHO; SACRAMENTO, p. 1364, 2009) 

É possível verificar que controlar atos e omissões da administração pública é importante para a melhoria da prestação dos serviços públicos e para a democracia, e, ainda que o aperfeiçoamento do controle relaciona-se à accountability (FERNANDES; TEIXEIRA, 2020). O controle é uma dimensão da accountability e controlar a atividade estatal figura-se como um dos eixos que dão sustentação ao regime democrático (PINHO; SACRAMENTO, 2009). Uma vez que o termo accountability pode adquirir mais de um significado, por ser um conceito multidimensional, pode ser entendido, dentre outras definições possíveis, por ser um processo permanente de avaliação e responsabilização dos agentes públicos, pelo uso do poder que lhes é concedido pela sociedade (ABRUCIO; LOUREIRO, 2005), estando, portanto, relacionado com a atividade desempenhada pelos órgãos de controle. Estas instituições, que controlam as ações das autoridades públicas e fazem parte da administração pública,  exercem accountability das atividades públicas (POLITIZE, 2022).

Faz-se necessário entender as principais diferenças entre os termos. Com base nos estudos de Dahl e Lindblom, Pó e Abrucio (2006) mencionam que controle é a capacidade de um ator em fazer que as pessoas em geral atendam às demandas, através de restrições e incentivos. Já a accountability, de forma mais ampla, para além do controle exercido pelas agências estatais, pressupõe a criação de condições para que o cidadão participe da avaliação e definição de políticas públicas, exercendo seu controle social, premiando ou punindo os responsáveis (Clad, 2000). Controle e accountability não são sinônimos, no entanto um não consegue existir sem o outro. Significa dizer que a accountability não existe se não houver o uso de instrumentos das instituições de controle (PÓ; ABRUCIO, 2006).

1.2  Órgãos de controle

Órgãos de controle na gestão pública são unidades administrativas que possuem o dever de fiscalizar os recursos públicos e a administração e criar mecanismos de melhoria da governança e combate à corrupção. De acordo com Di Pietro (2019, p. 922), “o controle constitui poder-dever a quem a lei atribui essa função, precisamente pela sua finalidade corretiva; ele não pode ser renunciado nem retardado, sob pena de responsabilidade de quem se omitiu”.

Existem órgãos específicos para diferentes hipóteses que necessitam de controle dentro da administração pública, como, por exemplo, a responsabilização dos gestores públicos por ato de improbidade, ou o combate à corrupção. São exemplos de órgãos de controle que atuam no combate à corrupção, na esfera federal, a Controladoria-Geral da União (CGU), a Polícia Federal (PF), o Tribunal de Contas da União (TCU), o Ministério Público Federal (MPF) e o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF). No âmbito dos estados e municípios, há órgãos de controle com função similar e complementar aos da esfera federal. Alguns atuam no controle interno, outros no controle externo.

O controle interno é desempenhado para que a administração pública atue em conformidade aos princípios impostos pelo ordenamento jurídico que garantem a boa gestão da coisa pública. Segundo Di Pietro (2019, p. 921), “no exercício de suas funções, a administração pública sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judiciário, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos.”. Sendo este o controle interno, isto é, aquele controle que a administração exerce sobre seus próprios atos e agentes.

O controle externo está relacionado ao trabalho desempenhado pelos Tribunais de Contas, Ministério Público e pelo Legislativo. 

Há, ainda, o trabalho  desenvolvido pela ouvidoria pública, que de certo modo estabelece interfaces entre o controle interno e o controle social e até mesmo com o controle externo. A ouvidoria  faz o tratamento das reclamações, solicitações, denúncias, sugestões e elogios relativos às políticas e aos serviços públicos, e é responsável por garantir o direito de acesso à informação, bem como promover a transparência de forma proativa e espontânea, criando condições e mecanismos para o exercício do controle social (CGE/SC, 2021).

A correição visa aprimorar a gestão pública, tendo entre seus principais compromissos a prevenção e o combate à corrupção e o fortalecimento da integridade, abrange “atividades relacionadas à apuração de possíveis irregularidades cometidas por servidores e empregados públicos e à aplicação das devidas penalidades” (CGU, 2021).

Em suma, o controle  almeja fazer com que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação e impessoalidade (DI PIETRO, 2019). Assim, os órgãos de controle, por meio de diversos mecanismos e interações entre eles,  são estruturas fundamentais para a gestão pública, desempenhando atividades que buscam contribuir para  a correta administração dos recursos públicos e a consecução melhor possível das atribuições do Estado.

2. Órgãos de controle e acordos de leniência

Com a Reforma Administrativa instituída pela Emenda Constitucional nº 19/98 e da edição da Lei Complementar nº 101/2000, houve diversas mudanças na administração pública, agregando responsabilidades aos órgãos de controle, “que precisam mais do que nunca, elaborar, certificar, publicar e atualizar os demonstrativos de prestação de contas que asseguram a ampla transparência das ações do Governo” (COLOMBINI, 2014, p. 11). De lá para cá, houve fortalecimento dos órgãos e sistemas de controle, com várias frentes de articulação dos órgãos de controle entre si e deles com a sociedade civil. Houve também controvérsias e disputas sobre papéis, responsabilidades e modos de exercer o controle.

Em 2016, o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU), fizeram um acordo técnico para unir forças na fiscalização das contas públicas. A proposta foi a de compartilhar conhecimento, experiências e tecnologia. Foi criado um sistema informatizado para otimizar a prestação de contas. O formato digital é importante para que  os órgãos de controle promovam  transparência compartilhando os dados (TCU, 2016).

Já em 2020, foi celebrado um novo acordo de cooperação técnica, agora entre MPF (Ministério Público Federal), CGU (Controladoria-Geral da União), Advocacia Geral da União (AGU),  Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP) e o Tribunal de Contas da União (TCU), para o combate à corrupção, em relação ao acordo leniência, previsto na Lei  Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013). “O acordo [de leniência] é um instrumento sancionador negocial, celebrado com uma pessoa jurídica, que colabora, de livre e espontânea vontade, entregando informações e provas sobre os atos de corrupção de que tem conhecimento e sobre os quais assume a sua responsabilidade objetiva.” (CGU, 2021). O Capítulo V Art. 16 da Lei nº 12.846/2013 dispõe que  “a autoridade máxima de cada órgão ou entidade pública poderá celebrar acordo de leniência com as pessoas jurídicas responsáveis pela prática dos atos previstos nesta Lei que colaborem efetivamente com as investigações e o processo administrativo”. O objetivo do acordo de cooperação técnica entre os vários órgãos é ampliar a segurança jurídica aos acordos de leniência através do compartilhamento de informações, para potencializar as investigações, a fim de recuperar valores desviados da União (Site TCU, 2020).

Em Santa Catarina, em fevereiro de 2022, foi fechado o primeiro acordo de leniência do Estado, com uma grande empresa  de tecnologia, a  NEOWAY. Os valores de devolução ultrapassam 50 milhões de reais com atualização da taxa SELIC, valor referente a contratos firmados entre os anos de 2007 a 2019, com o Poder Executivo. São 17 contratos que estavam sendo investigados pela Polícia Federal e o Ministério Público Federal, em uma operação denominada hemorragia (Site SC INOVA, 2022). O montante deverá ser  pago em parcela única e devolvido aos cofres públicos. As negociações começaram em janeiro de 2021, após a troca de CEO da empresa e o envio da proposta de acordo para a Controladoria-Geral do Estado, CGE-SC. O processo teve a participação da Procuradoria Geral do Estado (SC NOVA, 2022). “A assinatura deste acordo é mais um marco inédito na história do Estado de Santa Catarina conquistado pela Controladoria-Geral do Estado”, afirma o auditor do Estado Cristiano Socas da Silva, Controlador-Geral do Estado (Site Governo do Estado de Santa Catarina, 2022). O termo do acordo será publicado em breve.

3. Considerações finais e perspectivas

Fortalecendo a dimensão controle da accountability, é possível contribuir para inibir práticas ilícitas e corruptivas e aprimorar a gestão e os serviços públicos. O aprimoramento do sistema de controle depende da articulação, aprendizagem e desempenho dos órgãos estatais e, também, da transparência e abertura dos processos decisórios à participação de organizações privadas, da sociedade civil e do cidadão. Estes podem contribuir para os resultados e cobrar de seus governantes que cumpram seus papéis. Ainda, com a transparência, as informações precisam ser publicadas de forma que os indivíduos entendam o que está posto, e que tenham utilidade para que exerçam o controle social (MENEZES, 2021).

Assim, os sistemas de controle da administração pública propiciam o equilíbrio do poder e facilitam a construção de sociedades democráticas. Denota-se que uma gestão pública qualificada e um país mais justo é algo que se constrói com cidadãos ativos, servidores públicos qualificados e abertos à colaboração com os cidadãos (SCHOMMER; GUERZOVICH, 2015). Representando pontos a serem perseguidos pela administração pública brasileira. 

A atuação conjunta dos órgãos de controle, materializada nos acordos de leniência, exemplo trazido no texto, não evidencia a participação cidadã. Mesmo que seja positivo firmar esses acordos, é necessário seguir avançando em transparência nos trâmites e desdobramentos do processo, no fomento da articulação e aprendizagem compartilhada entre os órgãos, na instituição de modelos de avaliação de desempenho e na abertura para participação dos cidadãos, não só como espectadores, mas sendo consultados e convidados a conhecer e a decidir dentro do que for possível, e do que os afeta, sobre os encaminhamentos do processo.

Diante do que foi exposto no texto, cabe ressaltar a importância do desenvolvimento da função controle na administração pública, incluindo o controle exercido pela própria administração e pelos cidadãos. Destaca-se que é um caminho a percorrer, no qual muito já se avançou, mas ainda há  muito a avançar, por isso trazer o tema para o debate é de valor, para fomentar a temática e o seu fortalecimento.

* Texto elaborado em fevereiro de 2022, pelas acadêmicas de administração pública Maria Alice Martins e Ellen Paola Franco, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, da Udesc Esag, ministrada pela professora Paula Chies Schommer.

Referências

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CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Sistema de controle interno: uma perspectiva do modelo de gestão pública gerencial. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2008. CGU – Controladoria Geral da União. Institucional, 2021. Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br/acesso-a-informacao/institucional>. Acesso em: 15 de dezembro de 2021.  

CUNILL GRAU, N. Responsabilización por el control social. In: CENTRO LATINOAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PARA EL DESARROLLO (CLAD). La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana Buenos Aires: Eudeba, 2000.

CGE/SC, Controladoria Geral do Estado de Santa Catarina. Institucional. 2021. Disponível em: <https://cge.sc.gov.br/>. Acesso em: 15 de dezembro de 2021.

COLOMBINI, Tiago. Controle interno na Administração Pública como instrumento de Accountability: um estudo comparativo entre países, 2014. Disponível em <http://repositorio.utfpr.edu.br/jspui/handle/1/23037>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 32 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2019.

FERNANDES, Gustavo Andrey Almeida e TEIXEIRA, Marco Antonio Carvalho. Accountability ou Prestação de Contas, CGU ou Tribunais de Contas: o exame de diferentes visões sobre a atuação dos órgãos de controle nos municípios brasileiros. BASE – Revista de Administração e Contabilidade da Unisinos. 2020. Disponível em:<http://www.revistas.unisinos.br/index.php/base/article/view/base.2020.173.04/60747948>. Acesso em: 15 de dezembro de 2021.

MENEZES, Roberta Di Paula. APLICABILIDADE, CONTROLE E TRANSPARÊNCIA NAS AÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA, 2021. Disponível em <doi.org/10.51891/rease.v7i7.1679>. Acesso em 8 de fevereiro de 2022.

PINHO, José Antonio Gomes de; SACRAMENTO, Ana Rita Silva. Accountability: já podemos traduzi-la para o português?. Rio de Janeiro: Revista de Administração Pública, 2009.

PÓ, Marcos Vinicius; ABRUCIO, Fernando Luiz. Desenho e funcionamento dos mecanismos de controle e accountability das agências reguladoras brasileiras: semelhanças e diferenças. 2006. Disponível em <https://doi.org/10.1590/S0034-76122006000400009>. Acesso em 9 de fevereiro de 2022.

República Federativa do Brasil. ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA QUE ENTRE SI CELEBRAM O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, A CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU), A ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO (AGU),O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA (MJSP) EO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (TCU) EM MATÉRIA DE COMBATE À CORRUPÇÃO NO BRASIL, ESPECIALMENTE EM RELAÇÃO AOS ACORDOS DE LENIÊNCIA DA LEI Nº 12.846, DE 2013. Disponivel em <https://portal.tcu.gov.br/data/files/11/16/BB/03/575C37109EB62737F18818A8/ACORDO%20DE%20COOPERACAO%20TECNICA%20_1_.pdf>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022

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SC INOVA. Neoway: devolução de R $50,6 milhões ao governo de SC em acordo de leniência. 07 de fevereiro de 2022. Disponível em <https://scinova.com.br/neoway-devolucao-de-r-506-milhoes-ao-governo-de-sc-em-acordo-de-leniencia/>, Acesso em 13 de fevereiro de 2022.

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TCU. Tribunal de Contas da União. Cooperação técnica define protocolo para compartilhamento de informações nos acordos de leniência. 06 de agosto de 2020. Disponível em <https://portal.tcu.gov.br/imprensa/noticias/cooperacao-tecnica-define-protocolo-para-compartilhamento-de-informacoes-nos-acordos-de-leniencia.htm>. Acesso em 10 de fevereiro de 2022.

Por Karina Karim da Costa Martins*

Informação é poder. Em tempos de pandemia, essa máxima tornou-se ainda mais imperativa, pois se trata de uma situação sem precedentes, com uma doença até então desconhecida pela comunidade científica e cujo combate precisa ser realizado conjuntamente.

Essencial ao controle, a informação, tratada nesse texto de maneira ampla – como requisito para o enfrentamento à doença e fiscalização/monitoramento das instituições e suas ações durante a pandemia – tem mostrado como sua presença ou ausência influencia na tomada de decisão dos agentes públicos e dos cidadãos.

O pujante acesso à informação pode ser apontado como um diferencial se compararmos esta pandemia a outras que assolaram o mundo em momentos remotos da história mundial. O combate à peste bubônica, à varíola e à gripe espanhola não dispunham de informações, quase em tempo real, como temos hoje, acerca das mais recentes descobertas e recomendações sobre os surtos.

No entanto, o que se pode observar durante os recentes eventos no Brasil, é a utilização da informação com propósitos nem sempre louváveis, ou de forma parcial ou distorcida, bem como a difusão deliberada de desinformação. Como apontado por Recuero et al. (2020), a epidemia é utilizada por diversos atores do segmento político no propósito de mobilizar ainda mais a população na direção de uma suposta polarização e do apoio irrefletido a certas ideias e práticas.

A sociedade, em sua necessidade de se inteirar dos fatos e prevenir-se da doença, busca notícias como nunca acerca da situação pandêmica, com o desafio de discernir o fato do fake, que, segundo Cantuário (2020), baseia-se em opiniões, rumores e teorias da conspiração ao invés de estudos e dados confiáveis. A sociedade vive, portanto, uma segunda pandemia, a infodemia.

Nesse cenário, a mídia apresenta papel primordial. Apesar do vultoso fluxo de informações falsas e distorcidas que circulam cotidianamente em vários países, esse segmento de controle sobre o governo busca ferramentas para coibir a propagação de material distorcido e cobra das autoridades e grandes empresas de veiculação de conteúdo, posturas e ações que possibilitem o mínimo de qualidade informativa aos cidadãos.

Com a criação do Consórcio de Veículos de Imprensa, a mídia brasileira assumiu o protagonismo da transparência de dados básicos e pressionou o governo quanto à divulgação correta de dados, uma vez que a instalação do referido consórcio deixava claro a inoperância do governo federal na articulação e divulgação dos dados. Ademais, assumiu a vanguarda na divulgação de campanhas de vacinação de combate à COVID.

Não obstante, percebem-se iniciativas das próprias empresas de mídia e a pressão social pela adoção de medidas que coíbam a veiculação das chamadas fake news. As mídias sociais passaram a adotar procedimentos na tentativa de monitorar suas redes e de excluir conteúdo não comprovado; colaborando para com aquela parcela da sociedade que, por conveniência ou necessidade, utiliza-se das redes sociais e sites de notícias como única fonte de informação.

O posicionamento apático e atravancador do governo federal foi bastante divulgado pela mídia, tendo como ápice a cobertura da CPI da COVID, conduzida pelo Senado Federal no período de 27 de abril de 2021 a 26 de outubro de 2021, na qual a população pôde ter contato com uma parte, mesmo que ainda superficial, dos bastidores do poder.

Por outro lado, percebeu-se na mídia o uso de algoritmos e a limitação de conteúdos de acesso gratuito, que contribuíram para a formação das bolhas de desinformação, nas quais, conforme Nemer (2020), as pessoas só encontram informações que corroboram com sua opinião.

Considerando a desigualdade social, acentuada pelo período, informar-se se tornou um desafio ainda maior para uma grande parcela da sociedade. A iniquidade mostra-se latente num momento em que o desemprego assola o país e volta-se a atingir elevados níveis de pobreza. Verifica-se então uma limitação da mídia, que nem sempre facilita o acesso a informações qualificadas e isoladamente é incapaz de mobilizar a sociedade para tomar atitudes assertivas no combate à doença e cobrar dos governantes acerca de suas responsabilidades.

Por fim, pode-se inferir que exigir transparência dos dados tornou-se questão de sobrevivência, no intento do combate à doença e seu controle. Apesar de, em parte, colaborar com a desinformação, há de se destacar o papel positivo da mídia durante a pandemia. A enxurrada de informação traz à tona o lado negativo e positivo da exposição ao excesso de conteúdo, nem sempre verificado. Sendo assim, percebe-se que mesmo com a transparência comprometida pela falta de engajamento de autoridades na disponibilização dos dados sobre a pandemia, constatou-se movimentação da mídia no intuito de promover-se algum controle num momento caótico.

Referências

CANTUÁRIO, Victor André Pinheiro. “Isso é verdade?” – a “infodemia” da pandemia: considerações sobre a desinformação no combate à COVID-19. 2020.https://periodicos.unifap.br/index.php/investigacaofilosofica/article/view/5934. Acesso em nov. 2021.

NEMER, David. Desinformação no contexto da pandemia do Coronavírus (COVID-19). 2020. https://revistas.ufpr.br/atoz/article/view/77227/42052. Acesso em nov. 2021.

RECUERO, R; Soares, F. B.; VINHAS, O.; Volcan, T.; ZAGO, G.; STUMPF, E. M.; Viegas, P.; HÜTTNER, L. G.; Bonoto, C.; SILVA, G.; Passos, I.; SALGUEIRO, I.; SODRÉ, G.. Desinformação, Mídia Social e Covid-19 no Brasil: Relatório, resultados e estratégias de combate. Relatório de Pesquisa. 2020. https://wp.ufpel.edu.br/midiars/2021/05/17/desinformacao-sobre-covid-19-na-midia-social-brasileira-laboratorio-midiars-divulga-relatorio-de-pesquisa/. Acesso em nov. 2021.

*Texto elaborado por Karina Karim da Costa Martins, no âmbito da disciplina na disciplina Tópicos Especiais em Gestão Pública e Coprodução: Controle, Accountability e Coprodução, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, com colaboração do professor Arlindo Carvalho Rocha, no segundo semestre de 2021, no Programa de Pós-Graduação em Administração do Centro de Ciências da Administração (Esag) da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc).