Diligência prévia de fornecedores (due diligence) como prática de controle e ferramenta para aprimorar a accountability na administração pública

Por Carlos Renato Lauz Petiz Junior e Marisa Zikan da Silva*

A gestão de riscos é relevante no ciclo de controle de uma organização, pois a ajuda a identificar, avaliar, mitigar e monitorar os riscos que podem afetar o alcance de seus  objetivos. Por meio da gestão de riscos, o gestor público pode acompanhar as fragilidades existentes em seu órgão, as ações de tratamento e mitigação de risco e os resultados alcançados. A gestão de riscos no setor público, portanto, tem como propósito a criação e proteção de valor público (ZILLER et. al, 2023). 

Podemos entender a inserção da gestão de riscos no setor público a partir da proposta da chamada nova gestão pública ou administração pública gerencial. Essa abordagem pretendia tornar a administração pública mais eficiente, democrática e de menor custo em relação à burocracia estatal tradicional (BRESSER-PEREIRA, 1999; DENHARDT, 2012), trazendo  práticas do setor privado para dentro do setor público.

Como exemplo dessa tendência, podemos citar a adoção de programas de integridade e compliance. Inicialmente voltados à iniciativa privada, esses programas – cujo enfoque é preventivo – passaram a ser obrigatórios na União, a partir da publicação do Decreto Federal n. 9.203/2017, e, posteriormente, em diversos estados brasileiros.

Ainda no contexto da gestão de riscos, a due diligence, outra prática do setor privado, passou a ser adaptada para entes públicos, com potencial impacto nos sistemas de controle e accountability. A due diligence, termo em inglês que significa “diligência prévia”, é um procedimento de investigação preliminar e avaliação de uma organização ou de um indivíduo, com o propósito de aferir sua situação econômica, jurídica, comercial, reputacional, dentre outras, com o objetivo de se prosseguir ou não com um negócio (MAGACHO, 2023). 

Trata-se, portanto, de uma medida de gestão de riscos, pois auxilia a identificar e avaliar os riscos financeiros e reputacionais potenciais que terceiros podem trazer para o negócio ou o contratante, o que permite que a organização tome decisões informadas sobre como lidar com esses riscos, atuando de forma preventiva (PACELLI; NETTO, 2024). 

Os procedimentos de due diligence são largamente utilizados no setor privado, sobretudo no mercado de fusões e aquisições (M&A) (MAGACHO, 2023). Mais recentemente, passaram a ser aplicados também para verificação da cadeia de fornecedores de uma empresa, visando mitigar riscos relacionados à questões de caráter ambiental, social e de governança (ESG) (PACELLI; NETTO, 2024).

No setor público, de acordo com Pacelli e Netto (2024), a prática de due diligence pode envolver uma série de medidas e procedimentos que visam garantir a legalidade, a transparência e a eficiência na contratação e na gestão de seus fornecedores, contribuindo para a promoção da governança e da integridade no setor público. 

Em tese, a aplicabilidade da due diligence pode ocorrer em dois momentos distintos das contratações públicas: na etapa de seleção do fornecedor e na etapa de execução contratual. Contudo, embora em ambos os casos a finalidade seja idêntica – traçar o perfil dos fornecedores e administrar os riscos contratuais – para este estudo utilizaremos a due diligence somente na segunda hipótese. 

Isso porque a adoção da due diligence como critério de habilitação – ou exclusão – de licitantes não possui amparo legal, podendo ser questionada por via judicial (PIRONTI; ZILIOTTO, 2021). Por outro lado, a due diligence durante a execução contratual para incremento da gestão de riscos é prática permitida e incentivada pela legislação brasileira (MAGACHO, 2023). A adoção do due diligence para fornecedores da administração inclusive é uma prática recomendada por instituições como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2010) e o Pacto Global da Organização das Nações Unidas (ONU, 2013).

Além de seu potencial impacto para a gestão de riscos do ente público, entende-se que a prática da due diligence pode ser uma ferramenta para melhoria da accountability do setor público. A seguir se busca estabelecer essa relação, utilizando conceitos da literatura sobre o tema e relacionando-os com a due diligence.

Due Diligence e accountability

Accountability, no âmbito da administração pública, “refere-se a um processo complexo de controle da atividade pública que busca promover a responsabilização permanente dos agentes públicos em razão do uso do poder que lhes é outorgado pela sociedade” (ROCHA et. al., 2021).

A aplicação da verificação de fornecedores na administração pública apresenta grande potencial de fortalecimento do sistema de accountability, por ser oportunidade para o exercício da responsabilização dos agentes públicos – e da própria administração – em um de seus processos mais sensíveis: a contratação pública.

Uma forma de relacionar a due diligence com a accountability é por meio de suas cinco dimensões, conforme definidas por Koppell (2005). 

Quadro 1: Dimensões de accountability e sua relação com due diligence

DIMENSÃOO QUE ENVOLVERELAÇÃO COM DUE DILIGENCE
TransparênciaA organização revela os fatos relativos à sua atuação?Transparência na divulgação dos procedimentos utilizados pelo gestor público para avaliar os fornecedores. Isso inclui compartilhar informações sobre os critérios avaliados, os resultados das avaliações e as medidas de mitigação adotadas.
ResponsabilizaçãoO indivíduo ou organização é responsabilizado por seu desempenho?Risco elevado de inexecução do contrato caso a due diligence não seja realizada, com prejuízo à imagem do agente como gestor público.Magacho, ao aplicar uma metodologia de due diligence de forma retroativa em 208 processos de contratação direta emergencial de um determinado ente da federação, constatou indícios de dano à Administração Pública em 37 casos, o que equivale a 18,3% de processos nos quais de fato se observaram resultados indesejados no decorrer da execução contratual (MAGACHO, 2023).Alternativamente, o gestor será “premiado” pela entrega do bem público no caso de uma execução contratual sem percalços.
ControlabilidadeA organização executa o que foi determinado por quem tem poder de decisão e controle sobre ela?Implementar controles e processos que permitam monitorar e gerenciar os riscos associados aos fornecedores auxilia a administração pública a receber os bens e serviços contratados e, dessa forma, implementar as políticas públicas definidas pelos dirigentes eleitos e nomeados para a gestão do órgão público. 
ResponsabilidadeA organização segue o regramento legal?A Nova Lei de Licitações e Contratos (Lei n. 14.133/2021) traz diversos dispositivos relacionados à gestão de riscos. De forma expressa, o art. 169, diz que “as contratações públicas deverão submeter-se a práticas contínuas e permanentes de gestão de riscos e de controle preventivo, inclusive mediante adoção de recursos de tecnologia da informação, e, além de estar subordinadas ao controle social (…)”.
ResponsividadeA organização entrega o esperado pela população a que serve?Está presente na prática da due diligence por sua relação direta com a busca pela integridade pública – aqui entendida como o alinhamento consistente e a adesão de valores, princípios e normas éticas comuns para sustentar e priorizar o interesse público sobre os interesses privados no setor público (OCDE, 2017) – a qual é esperada pela população em relação ao ente público.
Fonte: elaborado pelos autores, com base em Koppell (2005) e referenciais citados no quadro.

A construção de um sistema de accountability também pode ser analisada pela variedade de maneiras inovadoras como os cidadãos e os governos interagem para exercer controle sobre a administração pública (SCHOMMER, 2015). Nesse contexto, a due diligence também pode ser analisada sob a perspectiva da coprodução do controle.

Trata-se de derivação do conceito principal de coprodução do bem público, entendido como o engajamento mútuo entre governantes e cidadãos, que mobilizam recursos disponíveis na sociedade e compartilham responsabilidades e poder para produzir bens e serviços públicos (ROCHA, SCHOMMER, et al). 

Ansell (2021), por sua vez, afirma que a coprodução não está limitada à entrega de bens ou serviços em si, podendo ser estendida a diferentes aspectos da elaboração de políticas para a solução de problemas públicos, com o objetivo de criar valor público.

No caso da due diligence, como afirmado antes, a Lei n. 14.133/2021 garante a presença do controle social no processo de contratação pública. Contudo, a previsão legal é apenas o primeiro passo para a construção de uma relação de coprodução, existindo outros elementos estruturantes e inter-relacionados no processo de coprodução (ROCHA; SCHOMMER, et. al., 2021).

Dessa forma, com a transparência do procedimento e dos parâmetros de verificação de fornecedores, haverá maior confiança da sociedade no processo de gestão de riscos e compreensão sobre as decisões de governo, abrindo espaço para mais participação dos cidadãos na coprodução do bem público e fortalecimento do sistema de accountability

Exemplo de aplicação da due diligence de fornecedores nas contratações públicas

A avaliação de integridade de um fornecedor é um processo relevante para uma boa contratação pública, pois a administração pública examina informações sobre o perfil da empresa contratada, seus sócios e administradores, relacionamentos com agentes públicos e terceiros, além de seu possível  histórico em casos de desvios éticos, fraude e corrupção. O objetivo é determinar o Grau de Risco à Integridade (GRI) da empresa contratada, de modo a mitigar riscos e promover um ambiente íntegro nas contratações.

A avaliação do fornecedor costuma ocorrer após a celebração do contrato, com o objetivo de aprimorar o monitoramento da execução contratual. A construção do GRI pode envolver os seguintes critérios:

Perfil da EmpresaInformações sobre o capital social, atividades econômicas, subcontratações e presença online da empresa.
Histórico e ReputaçãoVerificação de denúncias, processos administrativos e judiciais, inclusive ambientais, envolvendo a empresa.
Vínculos PolíticosAnálise de possíveis vínculos de sócios, administradores e representantes legais com Pessoas Expostas Politicamente (PEP).
Práticas de IntegridadeAvaliação da existência de programa de integridade, código de ética, canal de denúncias e outros mecanismos de prevenção à corrupção.

Dentre os critérios mencionados, poderão ser avaliados de forma objetiva as seguintes informações: endereço físico; capital social e CNAE cadastrados; perfil dos sócios; subcontratação em editais anteriores; presença em cadastros impeditivos; existência de processos administrativos e judiciais, inclusive ambientais; adoção de práticas de prevenção à corrupção; reputação online, a partir de notícias em sites, redes sociais e mídias negativas, entre outros.

Os critérios e informações avaliadas podem ser adaptadas conforme a natureza dos riscos do setor objeto da contratação. Um serviço que envolva a construção de um equipamento público, como um edifício ou uma rodovia, envolve maiores chances de riscos relacionados ao trabalho escravo, por exemplo, quando comparado à aquisição de utensílios de uso diário como papel, bombonas de água, etc. A construção dos critérios de avaliação do GRI devem levar em consideração essa realidade.

O fluxo do procedimento, por sua vez, se inicia com o preenchimento de um formulário de due diligence pela empresa, por meio do qual são coletadas informações sobre seu perfil, práticas de integridade e histórico. Após, o órgão responsável pela análise examina as informações prestadas e atribui um Grau de Risco de Integridade (GRI) à empresa.

Com base na análise, é emitido um relatório de risco de integridade, que é disponibilizado ao gestor do contrato para a adoção de medidas mitigadoras. Por fim, o Plano de Ação, elaborado pelo gestor do contrato, conterá as medidas de mitigação dos riscos identificados.

O GRI será classificado em alto, médio ou baixo. No primeiro caso, o gestor do contrato deve adotar medidas de melhoria na gestão e fiscalização, com foco na mitigação dos riscos identificados. No segundo, além das condições indispensáveis à boa gestão, sugere-se maior critério no acompanhamento da execução do contrato, especialmente quanto aos riscos identificados. No grau baixo não são exigidas medidas adicionais, embora não exima a necessidade de uma gestão e fiscalização rigorosa do contrato para o cumprimento das cláusulas contratuais.

Conclusão

A adoção da gestão de riscos pelo poder público pode ser entendida como uma resposta dos gestores à demanda por uma administração pública mais eficiente e produtiva, movimento que traz boas práticas do setor privado para a administração pública. Nesse contexto, a due diligence, prática já consagrada no setor privado, passou a ser adaptada para entes públicos, com potencial impacto nos sistemas de controle e accountability.

A due diligence, ou avaliação de riscos de fornecedores, tem como objetivo examinar informações sobre o perfil e histórico da empresa, seus sócios e administradores, de modo a mitigar riscos na execução contratual. Trata-se de controle preventivo – considerando os limites legais de atuação do poder público – e ferramenta de aprimoramento da integridade e da governança pública.

A utilização da due diligence pela administração pública também pode ser relacionada ao fortalecimento do sistema de accountability, uma vez que promove transparência de informações, possibilita a participação da sociedade civil no controle e contribui para aprimorar os serviços públicos e para a criação de valor público.

*Texto elaborado por Carlos Renato Lauz Petiz Junior e Marisa Zikan da Silva, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

Referências

ANSELL, Christopher. The Concept of Co-creation. In: ANSELL, Christopher; TORFING, Jacob. Public Governance as Co-Creation: A Strategy for Revitalizing the Public Sector and Rejuvenating Democracy. Cambridge University Press, 2021.

BRESSER-PEREIRA. Luiz Carlos. Sociedade civil: sua democratização para a reforma do estado. In: BRESSER-PEREIRA. Luiz Carlos; WILHEIM, Jorge; SOLA, Lourdes. Sociedade e Estado em Transformação. São Paulo: Editora da UNESP, Brasília: ENAP: 67-116, 1999.

CENEVIVA, Ricardo. Accountability: novos fatos e novos argumentos – uma revisão da literatura recente. Anais do EnANPG-2006. São Paulo: Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Administração, nov. 2006

DENHARDT, Robert. B. Teorias da administração pública. Tradução técnica e glossário Francisco G. Heidemann. São Paulo: Cengage Learning, 2012.

KOPPELL, Jonathan G. S. Pathologies of Accountability – ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”. Public Administration Review. v. 65, n. 1, jan./fev. 2005. p. 94-108.

MAGACHO, Bruna Toledo Piza de Carvalho. Contratações diretas emergenciais realizadas pelo Estado de Goiás para enfrentamento da pandemia da covid-19: due diligence como estratégia de governança. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Direito (FD), Programa de Pós-Graduação em Direito e Políticas Públicas, Universidade Federal de Goiás. Goiânia, 2023.

OCDE, Recomendação do Conselho da OCDE sobre Integridade Pública, 2017. Disponível em: https://www.oecd.org/gov/ethics/integrity-recommendation-brazilian-portuguese.pdf. Acesso em: 26 de maio de 2024.

PIRONTI, Rodrigo; ZILIOTTO, Mirela Miró. Compliance nas contratações públicas: exigências e critérios normativos. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2021.

ROCHA, A. C.; SCHOMMER, P. C.; DEBETIR, E.; PINHEIRO, D. M. Elementos estruturantes para a realização da coprodução do bem público: uma visão integrativa. Cadernos EBAPE.BR, Rio de Janeiro, RJ, v. 19, n. 3, p. 538–551, 2021. DOI: 10.1590/1679-395120200110. Disponível em: https://periodicos.fgv.br/cadernosebape/article/view/83371. Acesso em: 28 maio de 2024.

SCHOMMER, P. C., et al. Accountability and co-production of information and control: social observatories and their relationship with government agencies. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 49, n. 6, p. 1375-1400, nov./dez. 2015. Disponível em: https://dspace.almg.gov.br/handle/11037/20500. Acesso em: 28 jun. 2024.ZILLER, Henrique Moraes; BORGES, Mara Nunes Silva; CRISPIM, Luís Henrique; CASTRO, Adriano Abreu de. A gestão de riscos na prática: conceitos, desafios e resultados no Estado de Goiás. Belo Horizonte: Fórum, 2023.

O poder dos cidadãos muito além das urnas

Como o conhecimento sobre as contas públicas pode apoiar o exercício do controle social e contribuir para a propositura de melhorias nas políticas públicas

Por Graziela Luiza Meincheim*

“O povo inglês só é soberano no momento da votação; no dia seguinte passa a ser escravo.” Esta frase, dita no século XVIII pelo filósofo Jean Jacques Rousseau, considerado o pai da democracia moderna, ainda hoje nos traz reflexões em relação aos ideais democráticos que podem ser perseguidos. Embora o Brasil tenha uma história democrática relativamente recente e tenha apresentado significativos avanços nos últimos anos, ainda nos dias de hoje grande parte dos cidadãos brasileiros exerce sua soberania apenas no dia das eleições. A questão que norteia esta reflexão é: enquanto cidadãos, de que forma podemos ampliar nosso poder, para além das urnas, acompanhando os mandatos daqueles que elegemos e assim alcançar melhorias nas políticas públicas implementadas?  

Uma das possíveis respostas a essa questão é apresentada pelos pesquisadores Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro (2004), que veem a aprendizagem acerca das finanças públicas como um meio pelo qual os brasileiros podem exercer seu poder ao longo do mandato dos eleitos. É sobre este tema que discorreremos aqui.

Conhecendo as finanças públicas, os cidadãos podem discutir em mais detalhes e com mais propriedade, por exemplo, sobre os gastos públicos que devem ser priorizados na proposta orçamentária, alocação dos recursos nas políticas públicas e a distribuição desses gastos entre grupos sociais. Na mesma linha, os autores citados sustentam que quanto maior o controle efetuado pelos cidadãos, mais o Poder Público tem condições de corrigir e melhorar as políticas públicas, ajustando tais políticas às necessidades e expectativas do cidadão.  

Por meio do controle social, o poder é conferido aos cidadãos não somente no dia da votação (Abrucio e Loureiro, 2004), mas também durante a vigência dos mandatos quando, por exemplo, ocorrem as discussões sobre a alocação dos recursos no orçamento público, bem como na apresentação da prestação de contas sobre a aplicação desses recursos. 

Nessa linha, os autores destacam que o exercício do controle é condicionado pela transparência e visibilidade dos atos do Poder Público, a fim de permitir que o povo conheça  as decisões governamentais. Em relação à visibilidade dos atos, Bobbio (2023) afirma que somente quando o ato é público os cidadãos possuem condições de julgá-lo e, portanto, de exercer diante dele uma das prerrogativas fundamentais do cidadão democrático, o controle dos governantes. Abrucio e Loureiro (2004) destacam que a transparência das ações governamentais é um requisito para a efetivação de seus instrumentos institucionais, pois sem informações confiáveis, relevantes e oportunas, não há possibilidade de os atores políticos e sociais ativarem os mecanismos de responsabilização. 

Em linhas gerais, o controle social depende das mesmas condições que garantem a qualidade da democracia representativa: informação e debate entre os cidadãos, instituições que viabilizem a fiscalização, regras que incentivem o pluralismo e coíbam o privilégio de alguns grupos frente à maioria desorganizada, bem como o respeito ao império da lei e aos direitos dos cidadãos (Abrucio e Loureiro, 2004). 

Com o avanço do regime democrático de direito no Brasil, foram instituídos diversos instrumentos que permitem o acompanhamento das contas públicas, como os conselhos de políticas públicas, o orçamento participativo, as audiências públicas, os canais de ouvidoria para o atendimento de dúvidas ou pedidos de acesso à informação, os portais de transparência e as prestações de contas dos governantes, apenas para citar alguns exemplos. 

No caso das prestações de contas dos governantes, trata-se de uma peça contábil, submetida à análise e ao julgamento do Poder Legislativo, em que são apresentados dados sobre a execução do orçamento público, gestão financeira, composição do patrimônio público, desempenho da economia, análise da gestão fiscal, além de demonstrativos contábeis obrigatórios.

O problema que surge, porém, é que os cidadãos enfrentam dificuldades para compreender os dados das contas públicas que são disponibilizados pelos órgãos públicos nas prestações de contas dos governantes. Por isso, o interesse dos cidadãos em fiscalizá-las é pequeno. Tampouco eles possuem plenas condições para agir a partir dos dados que são divulgados.

Pode-se conjecturar que as principais causas desse problema estejam relacionadas à apresentação dos dados das contas públicas com forte predomínio de termos técnicos, a falta de materiais e de instrumentos que facilitem a compreensão do conteúdo disponível e estimulem a participação social, e a apresentação das prestações de contas dos governantes voltadas mais para o cumprimento das obrigações legais, do que para o esclarecimento à população de forma simples e compreensível sobre as ações desenvolvidas pela gestão de governo.

A fim de dirimir essas questões, verifica-se certa evolução no formato de apresentação das prestações de contas dos governantes nos últimos anos, a exemplo do Balanço Geral do Estado de Santa Catarina, juntamente com o Balanço Cidadão do Estado. Estes dois instrumentos de prestação de contas e de transparência permitem o acesso às informações sobre os gastos públicos realizados pelo Governo e facilitam o entendimento sobre as finanças públicas, favorecendo assim a fiscalização da gestão pública pela sociedade.

O Balanço Geral do Estado de Santa Catarina constitui-se na principal peça de prestação de contas do Governador, que é submetida à análise e ao julgamento do Poder Legislativo. Além de apresentar dados quantitativos e qualitativos sobre a aplicação dos recursos estaduais arrecadados nas principais áreas de atuação estatal, desempenho da economia e destaques da gestão administrativa, a prestação de contas contém temas mais técnicos como os demonstrativos contábeis, fiscais e as notas explicativas.

Além de observar os requisitos técnicos e legais na sua elaboração, verifica-se o emprego de linguagem e apresentação que buscam transformar  dados técnicos das finanças públicas em informações compreensíveis, acompanhados de exposições  gráficas e visuais para facilitar o entendimento de quem lê. 

Um exemplo  do uso de linguagem simples no Balanço Geral do Estado de Santa Catarina ocorre em relação aos dados técnicos das receitas arrecadadas e dos gastos públicos realizados. Há  um resumo de onde vieram os recursos públicos estaduais e onde foram aplicados esses recursos, conjugando-se os termos técnicos, que são obrigatórios, com as explicações para os itens mais difíceis de serem entendidos pelo cidadão. A figura 1 mostra esse resumo, contendo as origens das receitas estaduais e da aplicação desses recursos.

Figura 1: De onde vieram os recursos estaduais e onde foram aplicados

Fonte: Balanço Geral do Estado de Santa Catarina (2023)

O Balanço Cidadão do Governo de Santa Catarina é um projeto de educação fiscal e financeira, que mostra a origem e a aplicação dos recursos públicos estaduais com uma linguagem simples e objetiva, voltada principalmente ao público jovem (Figura 2). A publicação, lançada em 2017, possui o formato de uma cartilha e tem como principal objetivo instigar os jovens cidadãos a acompanhar a situação das contas públicas e participar de forma mais ativa da gestão, e assim sugerir melhorias na implementação de políticas públicas que atendam, de forma mais justa e equitativa, as necessidades da população.

Figura 2: Balanço Cidadão Estado de Santa Catarina (2022)

Fonte: Balanço Cidadão Estado de Santa Catarina (2022)

A base de dados do Balanço Cidadão é o Balanço Geral do Estado. Para simplificar e apresentar esses números de maneira mais objetiva, o Balanço Cidadão vale-se da linguagem coloquial e da técnica do storytelling, que consiste basicamente na narração de uma história. A proposta é estimular a leitura e fixar a atenção do leitor usando um formato atrativo na apresentação dos dados, com infográficos, ilustrações e cenários que remetem a cenas do cotidiano das pessoas, tornando a temática das contas públicas mais próxima da realidade vivida pelo cidadão. A história é o fio condutor do enredo, em que, por meio de diálogos entre os protagonistas, são inseridas as informações sobre a gestão das finanças públicas.

O Balanço Cidadão (Figura 3) conta com outro diferencial: o capítulo de Jogos Educacionais, cujos leitores são desafiados a responder questões relacionadas às finanças públicas no Show do Cidadão (Quiz), no Caça-Palavras e nas Palavras Cruzadas. Além desses jogos, no Balanço Cidadão do ano de 2022, há o “Brincando de ser Governador”, que é um jogo de tabuleiro no qual o jogador se coloca no lugar do Governador, e precisa superar os desafios da gestão para chegar ao final do mandato.

Figura 3: Jogo Brincando de ser Governador

Fonte: Balanço Cidadão Estado de Santa Catarina (2022)

As melhorias na apresentação das prestações de contas, como a constatada no Balanço Geral do Estado de Santa Catarina, e a criação de instrumentos inovadores de educação fiscal, como o Balanço Cidadão, demonstram a preocupação e o esforço contínuo da equipe técnica responsável pela elaboração desses instrumentos em melhorar a forma de comunicação sobre a situação das contas públicas, bem como para apresentar informações qualificadas e inteligíveis, que permitam aos cidadãos um maior conhecimento sobre as finanças públicas. 

Esses instrumentos também proporcionam que os cidadãos possam demandar outras informações que entenderem necessárias, utilizando para tal mecanismos como a Lei de Acesso à Informação (LAI) e as ouvidorias, bem como a participação em debates e ações coletivas de controle social, por meio de conselhos de políticas públicas e organizações da sociedade civil. Assim, o cidadão pode avaliar com mais profundidade os resultados da gestão realizada pelos eleitos e buscar contribuir para aprimorá-la, exercendo um dos pressupostos da cidadania, que é a fiscalização sobre a aplicação dos recursos públicos.  

O desafio que surge é fazer com que os cidadãos tenham conhecimento e acesso a essas publicações, o que exige do Governo a realização de campanhas de incentivo à participação social, ações de educação fiscal em escolas e universidades, forte presença nas redes sociais ou até por meio de matérias jornalísticas e campanhas publicitárias. Quanto maior for a disseminação do conteúdo dessas publicações, maior será a possibilidade de os cidadãos conhecerem mais sobre a gestão pública e aumentarem seu interesse em participar de forma mais ativa. Dessa forma, além das urnas, o poder do cidadão é ampliado por todo o período do mandato dos governantes e sua maior participação na gestão pública poderá contribuir para a melhoria das políticas públicas. 

*Texto elaborado por Graziela Luiza Meincheim, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

Referências

ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita. Finanças públicas, democracia e accountability. In: ARVATE, Paulo Roberto; BIDERMAN, Ciro. Economia do Setor Público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier/Campus, 2005.

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia (uma defesa das regras do jogo). Trad. Marco Aurélio Nogueira. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 19ª edição, 2023.

SANTA CATARINA. Balanço Cidadão Estado de Santa Catarina. 2022. Disponível em https://www.sef.sc.gov.br/transparencias/balanco-cidadao

SANTA CATARINA. Balanço Geral do Estado de Santa Catarina. 2023. Disponível em https://www.sef.sc.gov.br/transparencias/balanco-geral-do-estado

Orçamento Participativo Jovem Portugal e a inserção de jovens na política de participação nos orçamentos públicos no Brasil

Por Juliana Sartori*

No final dos anos 1980, foi implementado na cidade de Porto Alegre o Orçamento Participativo (OP), como consequência de uma série de fatores sociais e políticos que possibilitaram a construção desse instrumento de participação social nas decisões sobre o orçamento do município. Isso foi uma inovação à época, uma vez que a participação do cidadão costumava ser limitada ao voto, ou seja, na escolha dos seus representantes no legislativo e no executivo, os quais deliberavam em nome da população (LUCHMANN, 2002).

O Orçamento Participativo, a partir da experiência pioneira e marcante de Porto Alegre, foi disseminado pelo mundo sob diversos modelos e serviu de inspiração em diversos países, como Portugal, que teve sua primeira iniciativa em 2002, no município de Palmela. Até o ano de 2021, contabilizou-se mais de 1.600 iniciativas de orçamento participativo pelo país realizadas por organismos públicos ou privados (UTA, 2023).

Em 2017, no Orçamento do Estado, foi criado o Orçamento Participativo Portugal,  destinando 10% de sua verba para projetos resultantes da participação de jovens entre 14 e 30 anos. Foi a origem do Orçamento Participativo Jovem Portugal (OPJP) (UTA, 2023). Desde então, houve três edições do OPJP, deliberando sobre 1,3 milhões de euros do orçamento. Seu principal objetivo é a participação ativa de jovens no orçamento público,  incentivando os jovens a uma adesão mais frequente na participação política (UTA, 2023).

Figura 1 – OPJP (2019)

De acordo com a equipe de planejamento do Orçamento Participativo Jovem Portugal, pretendia-se com esse projeto, num primeiro momento, que jovens tomassem conhecimento do OPJP e que as entidades parceiras se envolvessem, fazendo com que os jovens estivessem presentes nos Encontros Presenciais, apresentassem propostas e se mobilizassem a votar. A participação ativa de jovens no OPJP constituía um objetivo em si, pois se tratava de uma forma de participação cívica e política. Comportava, também, a expectativa de incentivar os mesmos jovens a uma adesão mais frequente ou mais substancial a outras formas de participação política (UTA, 2023).

Após a conclusão de três ciclos do OPJP, de 2017 a 2019, o governo português buscou avaliar a relevância, eficácia, eficiência e o impacto dessa política pública, sintetizadas em um relatório. Os dados obtidos e as análises dessa  avaliação  permitem constatar que o Orçamento Participativo Jovem Portugal é relevante enquanto resposta direta a uma necessidade. A taxa de execução dos projetos vencedores e o impacto desses projetos a nível local contribuíram para reforçar a dinâmica nas comunidades e melhorar o bem estar e coesão social, aspectos positivos trazidos pela equipe de avaliação (UTA, 2023). 

Algumas limitações foram apontadas pela equipe de avaliação dessa política pública como: 

a) O tempo entre o início da avaliação e o término da iniciativa foi de 3 anos, o que dificultou na coleta de informações estratégicas para a avaliação; b) Os critérios de avaliação dos projetos propostos não estavam claros e bem definidos pela equipe de avaliação técnica; c) A restrição na divulgação da iniciativa, o que fez com que jovens que não estavam inseridos na rede de contatos do OPJP tivessem acesso a ela; d) As diversas dúvidas que surgiram entre os jovens durante as fases do processo e a capacidade da equipe em saná-las foi limitada e; e) A dificuldade em estabelecer relação de causalidade entre as atividades realizadas e os resultados observados dado o espaço de tempo entre a iniciativa e a avaliação. As limitações encontradas permitem identificar os pontos de melhoria dessa iniciativa e prever possíveis falhas em projetos futuros (UTA, 2023).

Um dos aspectos marcantes do OPJP é mostrar como os jovens engajados no processo exigiram accountability de seus projetos. Por exemplo, os jovens que tiveram seus projetos aprovados e executados foram colocados em um grupo de monitoramento, no qual tiveram a oportunidade de questionar a falta de coerência entre o projeto e a sua execução, apontando falhas na interpretação do que foi proposto e exigindo explicações (UTA, 2023).

A experiência de Porto Alegre foi relevante em seu contexto e é um importante referencial de sucesso de democracia deliberativa (LUCHMANN, 2002). Desde seu surgimento, os orçamentos participativos expandiram-se por todo o mundo com características diferentes (UTA, 2023). No Brasil, observa-se que esse instrumento não tinha o foco na população jovem, como comenta Fedozzi (2015, p. 194), em sua análise: “A síntese do perfil do público do OP de Porto Alegre indica que ele é formado paritariamente por homens e mulheres e por pessoas com idade proporcionalmente mais avançada do que a população da cidade.” O estudo desse autor teve como objeto de análise o Orçamento Participativo de Porto Alegre, mas as constatações feitas por ele mostram que as políticas públicas do governo precisam ser pensadas de modo que estimule a participação dos jovens no processo deliberativo (FEDOZZI, 2015).

Conforme afirmam Pontes e Fedozzi (2016, p.304):

Com o processo de redemocratização das instituições políticas brasileiras, inúmeras inovações têm sido desenvolvidas com o intuito de garantir e promover a ampliação da participação da sociedade civil nas decisões públicas. Destarte, ao tratar do tema da inclusão/exclusão dos segmentos sociais nas várias Instituições Participativas, os estudos apontam, em geral, a baixa inclusão dos jovens nesses processos.

Apesar de estudos como esses mostrarem a limitada inclusão de jovens nas decisões públicas, cabe destacar algumas iniciativas, ainda que esporádicas e não amadurecidas sobre a participação dos jovens no Orçamento Público.

A primeira iniciativa mais recente encontrada foi no Paraná, em 2024, realizada pela Prefeitura de Cascavel que promoveu dois encontros, no dia 23 de maio, no período da manhã e no período da noite, com alunos da rede estadual de educação (Figura 2). Além da possibilidade de participação presencial, a live foi transmitida online. O objetivo da iniciativa é promover a participação ativa da juventude na construção de um futuro melhor para a cidade de Cascavel, fortalecer a democracia local, aumentar a representatividade da juventude e impactar positivamente o futuro de toda a cidade. Além do espaço presencial, foi disponibilizado um formulário virtual por meio do qual  os alunos puderam escrever suas demandas (CASCAVEL, 2024).


Figura 2 – Iniciativa da Prefeitura de Cascavel – PR.

No ano de 2018, o Governo do Estado de São Paulo criou o Programa Orçamento Participativo Jovem (OP Jovem), que tinha como propósito fortalecer o engajamento e a participação de estudantes na tomada de decisões em suas escolas (Figura 3). A proposta era orientar os grêmios estudantis para que, em conjunto com os alunos, identificassem as melhorias necessárias em suas escolas e elaborassem um plano de ação para resolvê-las (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2024) .

A ideia era trazer iniciativas voltadas para a melhoria das atividades pedagógicas, da infraestrutura e do ambiente escolar e cada escola da rede estadual receberia 5 mil reais cuja utilização seria definida pelos alunos. No total, foram destinados mais de 25 milhões de reais para as mais de 5 mil escolas da rede estadual (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2024).

Figura 3 – Governo do Estado de São Paulo promove iniciativa com alunos em escolas da rede estadual.

Rio das Ostras, município do estado do Rio de Janeiro, também possui o Orçamento Participativo voltado para o público jovem (Figura 4). Foram encontrados dados dessa iniciativa de 2009 a 2017. Em 2011, o projeto foi contemplado com uma premiação pela Fundação do Banco do Brasil, sendo considerado uma tecnologia social (FUNDAÇÃO BANCO DO BRASIL, 2024). Em 2010, mais de 21 mil alunos (crianças e adolescentes) já haviam participado, dentre as 51 escolas públicas, privadas e parceiras participantes do projeto. Em 2017, foi implementada a versão online do Orçamento Participativo entre os jovens. Através do link do OP Jovem no site da Prefeitura, os alunos poderiam preencher seus dados e, por meio da votação, ajudavam a decidir as prioridades de investimentos em obras e serviços a serem realizados no município com recursos públicos (RIO DAS OSTRAS, 2024).


Figura 4 – Iniciativa em Rio das Ostras – RJ.

Por fim, o projeto mais antigo identificado no levantamento  realizado foi o Orçamento Participativo Criança São Paulo, em 2004, idealizado pelo Instituto Paulo Freire, com a parceria da Prefeitura de São Paulo. O objetivo dessa iniciativa era oportunizar às crianças e adolescentes das unidades educacionais de ensino fundamental da Rede Municipal de São Paulo o exercício da cidadania por meio da participação (Figura 5). Com esse projeto, os jovens puderam desenvolver o senso de pertencimento à escola, ao bairro e à cidade. Além disso, puderam identificar os problemas locais e propor soluções através de suas próprias perspectivas, como sujeito da ação (GOMES, 2004).


Figura 5 – Orçamento Participativo Criança São Paulo.

O orçamento participativo é um instrumento que possibilita o exercício da democracia deliberativa, entendida como um processo de deliberação política que incorpora a participação da sociedade civil na regulação da vida coletiva. A legitimidade das decisões políticas é derivada da deliberação pública dos cidadãos, em contraponto com a mais tradicional legitimação dessas decisões apenas por meio  do resultado do processo eleitoral dos representantes (LUCHMANN, 2002).

De acordo com Schommer. (2023, p.1), o orçamento participativo é um:

Processo de envolvimento de cidadãos ordinários/não eleitos na alocação de recursos públicos; um instrumento de governança promovido por autoridades públicas para a participação cidadã em processo de argumentação e deliberação para alocar recursos públicos […].

Esse instrumento de participação ativa dos cidadãos é um processo educativo e estimula, por meio de capacitação e conscientização, o desenvolvimento da cidadania. Essa concepção reflete o que se chama de democracia participativa, que está centrada na autodeterminação da população na definição e construção da vida e do bem comum (LUCHMANN, 2002).

Entretanto, segundo os estudos de Fedozzi (2009, p.29) sobre o Orçamento Participativo de Porto Alegre: “as práticas de democracia participativa  não criam, por si sós, oportunidades equânimes entre grupos e indivíduos.” O autor  afirma que essa inovação democrática ajuda a reproduzir, de certo modo, algumas desigualdades vindas das diferentes formas que se ocupa o espaço social pela sociedade, em razão dos capitais socioeconômico, cultural e social (FEDOZZI, 2009).

Outro conceito merece destaque quando se fala em participação: coprodução do bem público. Com a participação popular, em interação com profissionais do serviço público, é possível encontrar melhores soluções para problemas públicos. Isso leva à construção do bem público a partir do interesse coletivo. A coprodução pode ser entendida como uma estratégia para o desenho e a entrega de serviços e bens públicos por meio do engajamento mútuo e contínuo de governantes e cidadãos (usuários e comunidades), os quais compartilham poder, recursos e responsabilidades (SCHOMMER, 2023, p. 318).

Salm, Menegasso e Ribeiro (2007, p. 232) afirmam que: “A co-produção do bem público envolve a participação ativa e direta do cidadão nos processos de elaboração, desenho, implementação e avaliação das políticas públicas voltadas ao interesse público e, em última instância, à construção do bem comum.” Corroborando com a ideia de que o cidadão faz parte desse processo de construção do bem público e que sua participação pode trazer benefícios, em especial, na construção e no fortalecimento da democracia (SALM et al., 2007, p. 233).

De acordo com Schommer (2023, p.319): “A ampliação do rol de atores e processos para a produção de serviços públicos, adiciona visões, recursos e interações, aumentando possibilidades para lidar com incertezas e com a complexidade de problemas públicos.” Dessa forma, a coprodução demanda adaptações e inovações que possibilitam a inclusão, a colaboração, a abertura, a transparência e a accountability (SCHOMMER, 2023).

Por fim, cabe aqui relacionar o conceito de accountability, pois a participação dos cidadãos estimula a coprodução do bem público e encontra um ambiente propício para a accountability. Segundo Schommer (2023, p. 320), “cidadãos e agentes públicos podem coproduzir accountability enquanto coproduzem saúde, educação, assistência social ou segurança pública.” Estar envolvido na dinâmica da construção do bem público é fundamental para a entrega de serviços públicos que reflitam as necessidades da população. Essa participação, uma vez que gera tal engajamento, favorece  a accountability por parte de cidadãos e servidores. Ao participar do desenho e da provisão dos serviços públicos, cidadãos ajudam a melhorar a oferta de serviços e também exigem e demandam respostas da administração pública.

CONCLUSÕES

Em Portugal, pelo fato de terem feito três edições do OPJP, foi possível fazer uma avaliação da política pública e verificar seus resultados, pois dados foram coletados de todas as edições e puderam ser comparados para medir em que aspectos e em que medida os objetivos da política foram alcançados e quais foram as aprendizagens decorrentes da prática. 

No Brasil, experiências esparsas e sem continuidade não permitiram identificar um relatório de avaliação da política pública, em cada estado ou município, como ocorreu em Portugal. Isso demonstra uma maior dificuldade em saber se a ação de governo produziu os resultados esperados.

Observou-se que em Portugal o projeto do OPJP focava nos jovens, independente da inserção deles no ambiente escolar, enquanto que no Brasil o foco era a disseminação dos projetos dentro das escolas. Isso acaba limitando o acesso de jovens que não se encontram em escolas e pode reproduzir desigualdades a partir de uma iniciativa que era justamente para produzir igualdade.

Em Portugal, houve preocupação em executar os projetos vencedores e realizar  accountability sobre o processo, incluindo a transparência sobre critérios e processos, mesmo que com dificuldades e escassez de recursos. No Brasil, observa-se que as iniciativas encontradas de envolvimento dos jovens no orçamento não se mostraram contínuas, tendo Rio das Ostras como modelo mais longevo, porém interrompido após certo tempo, pois não foi possível encontrar indícios de sua continuidade em sites oficiais. Além disso, não foram localizadas fontes sobre processo avaliativo para analisar os erros e os acertos dessa política pública. As políticas são publicizadas como sucesso independente do que a realidade mostra.

No Brasil, a partir dos 16 anos, o jovem está apto a votar. Diante disto, o Estado pode implementar mecanismos que impulsionem e incentivem seu envolvimento nos processos participativos e deliberativos. Criar espaços para esse público é fundamental para  que sua participação nas demandas públicas e na coprodução do bem público ocorra.

*Texto elaborado por Juliana Sartori, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

REFERÊNCIAS

CASCAVEL, M. D. INÉDITO: Jovens são convocados para decidirem o futuro de Cascavel em audiência pública. Disponível em: <https://cascavel.atende.net/cidadao/noticia/inedito-jovens-sao-convocados-para-decidirem-o-futuro-de-cascavel-em-audiencia-publica#>. Acesso em: 1 jun. 2024.

FEDOZZI, L.; BORGES, L. Trajetória do orçamento participativo de Porto Alegre: representação e elitização política. Lua Nova: Revista de Cultura e Política, n. 95, p. 181–224, 1 ago. 2015.

‌FUNDAÇÃO BANCO DO BRASIL. Prêmio Fundação Banco do Brasil de Tecnologia Social 2011. Disponível em: <https://www.abravideo.org.br/Abravideo/arquivos/Folders%20FBB%202011/26_orcamento_participativo_jovem.pdf>. Acesso em 01 jun. 2024

GOMES, Anderson Severiano. Orçamento Participativo Criança: exercendo a cidadania desde a infância. São Paulo: Instituto Paulo Freite, 2004.

GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO. Atenção Srs. Diretores de Escola – Projeto Orçamento Participativo Jovem (OP JOVEM). – Diretoria de Ensino – Região Centro. Disponível em: <https://decentro.educacao.sp.gov.br/atencao-srs-diretores-de-escola-projeto-orcamento-participativo-jovem-op-jovem/#:~:text=O%20Projeto%20Or%C3%A7amento%20Participativo%20Jovem>. Acesso em: 1 jun. 2024.

‌LUCHMANN, Lígia Helena Hahn. Possibilidades e limites da democracia deliberativa: a experiencia do orçamento participativo de Porto Alegre. 2002. 225p. Tese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Ciencias Humanas, Campinas, SP. Disponível em: https://hdl.handle.net/20.500.12733/1591933. Acesso em: 24 mai. 2024.

PONTES, João Paulo; FEDOZZI, Luciano. Participação e juventudes: Relações geracionais e adultocentrismo no Orçamento Participativo de Porto Alegre. In: HEIDRICH, Álvaro Luiz et al. Estruturas e dinâmicas socioespaciais urbanas no Rio Grande do Sul: transformações em tempos de globalização (1991-2010). [S. l.]: Editora Letra1, 2016. E-book. ISBN 9788563800206. Disponível em: https://doi.org/10.21826/9788563800206. Acesso em: 20 maio 2024.

RIO DAS OSTRAS. Alunos da Escola Municipal Ary Gomes Marins recebem OP Jovem de Rio das Ostras. Disponível em: <https://riodasostras.com.br/noticias/index.php?noticia=276>. Acesso em 01 jun. 2024.

RIO DAS OSTRAS. Estudantes conhecem metodologia do OP Jovem. Disponível em: <https://www.riodasostras.rj.gov.br/estudantes-conhecem-metodologia-do-op-jovem/>. Acesso em: 1 jun. 2024.

SALM, José Francisco; MENEGASSO, Maria Ester; DE MORAES RIBEIRO, Rebeca. Co-produção do bem público e o desenvolvimento da cidadania: o caso do Proerd em Santa Catarina. Revista Alcance, v. 14, n. 2, p. 231-246, 2007.

SCHOMMER, P. C. Coprodução e accountability em processos administrativos públicos: articulações conceituais e aprendizagens com a prática. In: RODRIGUES, M. I. A.; ALMEIDA, L. S. B.; MAGALHÃES, B. D. (org). Campo de públicas: perspectivas e diálogos ibero-americanos. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 2023. p. 316-347.

SECRETARIA DA EDUCAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. Orçamento Participativo Jovem incentiva o protagonismo juvenil. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=xJvnxiuqt9Y&t=2s>. Acesso em: 1 jun. 2024.

‌SECRETARIA DA EDUCAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO. OP Jovem registra mais de 5,1 mil planos de ações. Disponível em: <https://www.educacao.sp.gov.br/op-jovem-registra-mais-de-51-mil-planos-de-acoes/>. Acesso em: 1 jun. 2024.

UNIDADE TÉCNICA DE AVALIAÇÃO (UTA); INSTITUTO PORTUGUÊS DO DESPORTO E JUVENTUDE, I.P. Orçamento Participativo Jovem Portugal Relatório final da avaliação. Disponível em: <https://www.planapp.gov.pt/wp-content/uploads/2023/12/PlanAPP_RelatorioAvaliacao_OPJP.pdf>. Acesso em: 20 maio 2024.

A Democracia como um Bem Público Coproduzido: Reflexões sobre Engajamento Cívico e Diálogo Construtivo na Sociedade Contemporânea

Por Caroline Dornelles Peressutti* 

Você já pensou na democracia como um “bem público”? A democracia não é um produto acabado entregue pelos governantes aos governados, mas um processo contínuo de coprodução que requer o engajamento ativo de todos os setores da sociedade.

Mas como garantir que a participação cívica seja informada e engajada, mesmo diante da complexidade e polarização política de hoje? Como podemos cultivar o diálogo construtivo, promover a civilidade e investir na educação cívica e política? Será que essas práticas são essenciais para construir pontes entre grupos diversos e fortalecer uma sociedade inclusiva e democrática?

Refletir sobre essas questões nos desafia a compreender nosso papel na sociedade atual e a buscar novas formas de colaboração e entendimento mútuo. A construção de um futuro comum depende, em última instância, de nossa capacidade de dialogar e cooperar além das fronteiras dos nossos próprios grupos.

Jonathan Heidt (2020) procura demonstrar em seu livro “A Mente Moralista” que a mente não foi projetada para ‘praticar a moralidade’, mas que a natureza humana é intrinsecamente ‘moralista’ e propensa ao julgamento, o que a levaria naturalmente a um ‘senso de superioridade moral’. Para o autor, a mente moralista, ao passo que  possibilitou a criação de grandes grupos capazes de cooperar, independente de laços consanguíneos, também levou ao conflito moral entre grupos.

Desde os primórdios da humanidade, a formação de grupos foi crucial para a sobrevivência e o progresso. Nosso instinto natural nos levou a nos agrupar com indivíduos semelhantes, criando laços que garantem proteção e cooperação. Esse impulso ancestral foi fundamental para a construção de grandes civilizações, nas quais a colaboração entre membros do mesmo grupo permitiu avanços significativos em tecnologia, cultura e organização social.

No entanto, esse mesmo impulso também tem seu lado sombrio. O desejo de proteger os similares pode facilmente transformar-se em exclusão dos diferentes. O surgimento de ideologias extremistas, como o nazismo, ilustra como a identificação exagerada com o grupo pode levar a conflitos violentos e injustiças inimagináveis.

Hoje, enfrentamos um novo desafio: a crescente polarização política e social que divide nossas sociedades. Em um mundo cada vez mais conectado, no qual as redes sociais amplificam vozes e opiniões, é necessário repensar o tribalismo. Será que nosso instinto natural de nos agruparmos com indivíduos similares, buscando proteção e cooperação, ainda nos serve bem nos dias de hoje? Precisamos aprender a dialogar com aqueles que são diferentes de nós. A ideia de colaborar “entre-grupos” se torna essencial para o avanço da democracia.

O dilema do bem comum, como explorado por Albert Hirschman (1970) em seu livro “Saídas, Voz e Lealdade”, refere-se ao desafio enfrentado por sociedades compostas por diversos interesses individuais ou grupais. Hirschman analisa como os membros dessas sociedades enfrentam a decisão entre permanecer engajados e contribuir para o bem coletivo (através da “voz”) ou simplesmente sair e buscar seus interesses de forma independente (através da “saída”).

É interessante pensar de que maneira a psicologia social pode oferecer insights sobre as motivações por trás das escolhas individuais e/ou grupais entre permanecer e lutar por mudanças ou optar pela “saída”. 

Jonathan Haidt destaca a importância de entendermos as bases emocionais que fundamentam nossa ‘moralidade’. Ele argumenta que nossas posições são ‘ativadas’ por intuições profundas e não pela razão. Essas intuições evoluíram ao longo do tempo através de experiências emocionais, culturais e sociais, que podem ser difíceis de articular racionalmente. Então, até que ponto estamos conscientes das motivações subjacentes às nossas crenças e opiniões?

Ao entender que as emoções influenciam nossas percepções, podemos desenvolver mais empatia ao dialogar com aqueles que têm visões opostas. Compreender que suas intuições são tão fundamentais para eles quanto as nossas são para nós pode abrir espaço para um diálogo mais respeitoso e construtivo. 

Nessa perspectiva, a capacidade de raciocinar sobre a vantajosidade de uma emoção é uma conquista evolutiva recente, mas promissora. Pensar de que forma podemos controlar nossos “impulsos moralistas” para sermos realmente capazes de ver através de outra lente.

Fato é que o debate acerca da relação entre emoção e razão é antigo. Platão enfatizava a separação entre razão e emoção e acreditava que um controle rigoroso das emoções pela razão era necessário para alcançar a sabedoria e a virtude. Aristóteles, embora fosse seu discípulo, pensava diferente. Para ele, as emoções eram parte integrante da experiência humana, mas, ainda assim, deveriam ser moderadas e guiadas pela razão prática. Baruch Spinoza, por outro lado, oferece uma perspectiva única sobre a dicotomia entre emoção e razão. Spinoza não vê a razão como uma força separada que controla as emoções, mas como a capacidade de compreender racionalmente as causas dos afetos. Ele enfatiza que o entendimento adequado das emoções leva à aceitação racional delas. 

As ideias de Spinoza vão ao encontro do que diz o neurocientista Antonio Damásio (2013), para o qual “a única maneira de ultrapassar as emoções é o conhecimento: saber analisar as situações com grande pormenor, ser capaz de raciocinar sobre elas e decidir quando uma emoção não é vantajosa”.

Esse entendimento não apenas demonstra a relevância da capacidade humana para reflexão e análise crítica, mas também enfatiza que ao empoderar os cidadãos com conhecimento e habilidades sociais, estamos criando uma base para o diálogo construtivo e a participação ativa. Assim, a democracia se reafirma como um bem público, continuamente moldado e aprimorado pela coprodução de uma sociedade informada, empática e engajada. 

Como sugere Schommer (2023), quando um eixo democrático estruturante como a participação cidadã deixa de ser pauta de um grupo político específico, e quando os conflitos e diferentes visões são considerados, o processo democrático torna-se mais sustentável. 

A coprodução da democracia exige que todos nós trabalhemos juntos para criar uma sociedade que valorize a diversidade, promova o diálogo construtivo e respeite os compromissos morais de cada um. Dessa maneira, podemos assegurar que a democracia não seja apenas um sistema de governança, mas uma verdadeira expressão do esforço coletivo e da cooperação mútua para o bem comum.

*Texto elaborado por Caroline Dornelles Peressutti, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

Referências

DAMÁSIO, Antônio. O homem está evoluindo para conciliar a emoção e a razão. [Entrevista concedida a] Julia Carvalho. Veja, São Paulo, 29 jun. 2013. Disponível em: https://veja.abril.com.br/ciencia/o-homem-esta-evoluindo-para-conciliar-a-emocao-e-a-razao-diz-antonio-damasio. Acesso em 07 jul. 2024.

HAIDT, Jonathan. A Mente Moralista. Rio de Janeiro, Alta Books, 2020.

HIRSCHMAN, Albert O. Saídas, Voz e Lealdade: Reações ao Declínio de Firmas, Organizações e Estados. Cambridge: Harvard University Press, 1970.

SCHOMMER, Paula C. Coprodução e accountability em processos administrativos públicos: articulações conceituais e aprendizagens com a prática. In Campo de Públicas: perspectivas e diálogos Ibero-Americanos (p. 316–347). Fundação João Pinheiro, 2023.

Maturidade de accountability em organizações públicas, é possível mensurar?

Ana Paula da Silva Oliveira*

A definição de accountability vem sendo tema de diversos estudos ao longo dos anos. José Antonio Pinho e Ana Rita Sacramento (2009, p. 1348) descrevem que “accountability encerra a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar contas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva.” Já em 1990, em estudo que inaugurou o debate sobre o tema no Brasil, Anna Maria Campos concluiu  que o grau de accountability é influenciado por dimensões do macroambiente, pelo desenvolvimento político da sociedade e por mecanismos de controles formais. 

Em estudo recente sobre o tema, a pesquisadora Camila Pagani (2022) destaca a abordagem relacional da accountability, que liga aqueles que detêm o dever de prestar contas com aqueles à quem ela é devida. Quando tratada de forma relacional, a accountability se aproxima das práticas colaborativas e da coprodução entre cidadão e governo, não mais focada na responsabilização do indivíduo através de prêmios e punições, mas sim no aprendizado através do diálogo e escuta.

Ao observar  diferentes abordagens sobre accountability, entendo que é possível avaliá-la sob duas perspectivas: técnica e política. Em caráter técnico, há uma relação formal entre os atores, na forma de instrumentos que mantém a relação de controle e responsabilidade. Já em caráter político, observamos maior proximidade com a dimensão relacional de accountability, que considera as relações não-instrumentais e a responsabilização subjetiva,  na qual o próprio servidor se vê como um prestador de serviço ao cidadão. 

Ambos os aspectos são inter-relacionados na prática de accountability, e embora sejam analisados individualmente para fins didáticos, não podem ser totalmente separados na realidade das organizações (Figura 1). As relações envolvem expectativas subjetivas e pode haver o desenvolvimento de mecanismos técnicos para respondê-las.

Figura 1 – Aspectos técnico e político de accountability

Fonte: elaborado pela autora (2024)

Como uma profissional de consultoria de gestão, ao iniciar o trabalho em uma organização, é realizado um diagnóstico dos aspectos formais que regulam e influenciam os processos e resultados que são entregues, através da identificação de pontos de controle, análise de dados, documentação e definição de indicadores. O entendimento do aspecto técnico é o primeiro contato, por ser mais tangível para análise, dado que é possível comparar o que existe na organização com a regulamentação vigente e compreender quais instrumentos ou mecanismos estão em concordância, e quais devem ser implementados ou melhorados.

Além disso, como o aspecto técnico é instrumentalizado, torna a organização mais passível de fiscalização frente aos sistemas de controle, o que leva a um processo contínuo de resposta a esses mecanismos burocráticos. Isso não significa que não há espaço para o aspecto político, ele acontece, porém é mais difícil de ser gerenciado devido à sua natureza subjetiva e relacional.  

Jonathan Koppel (2005) descreve em seu estudo a possibilidade de observar a  accountability em cinco dimensões: transparência, controlabilidade, imputabilidade, responsabilidade e responsividade, em cada uma delas havendo parâmetros  a serem considerados para que a organização seja entendida como accountable.

As dimensões de transparência e controlabilidade são, hoje, as mais objetivas, regulamentadas e passíveis de mensuração e acompanhamento de conformidade. Já as dimensões de responsabilidade e imputabilidade podem ter aspectos objetivos em relação à legalidade, porém são passíveis de aspectos subjetivos ao abordar valores dos sujeitos, em cada contexto cultural. Já a dimensão de responsividade é a mais ampla e com maior dificuldade de mensuração de forma objetiva.

Diante desse contexto, surge o questionamento que direciona este estudo “é possível medir a maturidade de accountability?”. Neste questionamento, buscou-se a reflexão sobre quais aspectos, mecanismos e instrumentos poderiam ser utilizados para mensurar o status de uma organização em relação às práticas de accountability.

Perspectivas de maturidade de Accountability

A produção de conhecimento para o setor público vem estruturando formas de analisar, monitorar e aprimorar o carácter técnico da accountability, na forma de instrumentos e mecanismos de acompanhamento e prestação de contas. Tais mecanismos são ligados principalmente à transparência e à controlabilidade.

Na dimensão de transparência, a Escala Brasil Transparente 360º, desenvolvida pela Controladoria-Geral da União, CGU, é um exemplo da aplicação do aspecto técnico. Esta escala propõe uma metodologia de avaliação da transparência para estados e municípios, através da aplicação de um checklist que avalia critérios de transparência passiva e transparência ativa, a partir da verificação se o critério foi atendido integralmente, parcialmente atendido ou não atendido. O formato de checklist facilita o entendimento e a validação dos critérios por parte das organizações, e torna a transparência mensurável através de entregas tangíveis, como a disponibilização de informações em site público, tempo de resposta, e acesso a dados de contratações.

Além disso, é possível verificar requisitos de monitoramento e transparência por meio da ISO 37301, que visa especificar requisitos para a implementação de um Sistema de Gestão de Compliance, contemplando critérios para a responsabilidade social, avaliação de performance e auditoria interna. Da mesma forma que a Escala Brasil Transparente 360º, essa metodologia reforça a análise técnica organizacional, focando em monitorar entregas tangíveis.

As escalas de análise possuem o objetivo de facilitar e padronizar a perspectiva sobre as organizações, tornando possível compará-las quanto à transparência, por exemplo.

Outro exemplo de análise de aspectos técnicos é a certificação IA-CM para o setor público, fornecida pelo Banco Mundial, que verifica a capacidade que a auditoria interna possui de controlar e garantir a sustentabilidade e institucionalização dos processos na organização. Essa escala classifica a capacidade de auditoria interna em 5 níveis, que vão desde o “inicial” até o “otimizado”. O instrumento de avaliação dessa certificação é um check-list que contém perguntas a serem respondidas, a partir de requisitos considerados essenciais em cada nível.

Esta última escala instrumentaliza todo o desenvolvimento da organização em relação à sua maturidade, definindo exatamente o que é esperado para estruturar cada um dos níveis na organização. Isso reforça a relativa facilidade de implementação dos mecanismos técnicos, dada a visualização objetiva do que deve ser realizado e a possibilidade de comparação com outras organizações, a fim, também, de institucionalizar bons exemplos do mercado.

Além disso, vem sendo desenvolvido o programa de integridade, pela CGU,  que define critérios para que dirigentes, servidores e demais colaboradores de um órgão atuem segundo os valores, princípios éticos e padrões, para cumprimento da missão dentro dos limites da eficiência e moralidade administrativa. Tal programa, apesar de apresentar requisitos técnicos, também contempla perspectiva subjetiva, ao abordar a ética e a moralidade de cada indivíduo. 

Tal comportamento pode ser observado na presença das ouvidorias em órgãos públicos, por exemplo, que atendem ao aspecto técnico de controlabilidade, mas que permitem a participação social de forma aberta e subjetiva ao registrarem o que desejam, pensam e necessitam da organização. Essa informação subjetiva pode se tornar objetiva através de métodos de análise para identificação de gargalos e geração de dados, que podem embasar uma tomada de decisão futura da instituição. 

Voltando ao dia a dia como consultora, é percebida a dificuldade que existe não somente na relação da organização com o externo, mas também com relação ao seu próprio público interno, seus servidores e colaboradores. A comunicação, responsabilização e transparência entre as áreas estratégicas, táticas e operacionais são dificultosas e as falhas podem gerar a sensação de desorganização e ineficiência ao cidadão. 

Portanto, ao analisar como a accountability é praticada e fiscalizada, percebe-se o quanto a instrumentalização facilita e estrutura os processos internos da organização, a fim de atingir novos patamares de comunicação com o meio externo. Mas, e quanto ao relacionamento entre as áreas internas da organização? E as influências relacionais e tomadas de decisão políticas? É possível considerar a contribuição interna para a avaliação de accountability na organização? 

Ocorre na gestão pública que a tomada de decisão seja adiada ou que siga estritamente o que é exigido burocraticamente. Há dificuldades em manter processos eficientes para o atendimento de instrumentos burocráticos, os quais são focados no cumprimento de solicitações de mecanismos de controle, o que dificulta que novas soluções sejam pensadas, discutidas e implementadas. Aqui, reitero que são muitas as dificuldades encontradas para que a responsabilidade subjetiva seja trabalhada dentro das organizações, de forma que os servidores percebam que todos fazem parte da entrega ao cidadão e que suas ideias podem e devem ser incorporadas às entregas que a organização faz ao meio externo.

Um primeiro passo para permitir que a responsabilidade subjetiva adentre a organização é identificar atores internos e externos e a relação que existe com cada um destes, identificando os tipos e níveis de controle exercidos, assim como quais são os instrumentos existentes na organização atualmente para entender e responder a cada um destes. Assim, é possível visualizar quais expectativas/diretrizes influenciam a tomada de decisão e o direcionamento da organização. Jonathan Koppel (2005) complementa que, além do entendimento de quais são as influências, é preciso delimitar o que é mais importante para a organização, a fim de evitar o que chama de “multiple accountabilities disorder”, situação em que a organização tenta responder a vários clientes e mecanismos, e por fim não consegue ser satisfatório a nenhum deles.

A prática da governança também pode ser uma ferramenta que busca envolver os atores ou partes interessadas, prover recursos e informação ao processo de tomada de decisão, buscando promover a geração de valor e a responsabilização por parte dos servidores (VIEIRA; BARRETO, 2019).

Além do atendimento às expectativas externas à organização,  é importante a prática de entendimento e resposta às expectativas dentro da própria organização, utilizando-se de elementos considerados estruturantes para a coprodução (ROCHA et al, 2021), relacionados a transparência (compartilhamento de objetivos e indicadores, por exemplo), informação (através da construção contínua de conhecimento), confiança (por meio de processos eficazes e respostas aos servidores) e participação (promovendo o diálogo interno). Se um colaborador não possui a clareza de quem está atendendo e o porquê desta relação existir, é provável que o “como” as expectativas estão sendo tratadas e atendidas não se mostrem conforme o esperado pelo usuário/cidadão. 

A disseminação do conhecimento dentro da instituição também permite o empoderamento de pessoas, que farão parte da construção dos elementos citados anteriormente, como explicitado por Rocha e coautores (2021). Ao não observar o ambiente interno, corre-se o risco de considerar somente as “necessidades” e não as “capacidades” da organização, o que pode levar a falsas expectativas e sobrecarga dos servidores.

Considerando os pontos discutidos, conclui-se que a maturidade de accountability em uma organização pública, para ser implementada e mensurada, deve utilizar-se de requisitos técnicos como nas escalas de transparência e controle, e também deve considerar a contribuição subjetiva que provém do ambiente interno, o que permite a implementação de soluções advindas de discussões com os executores dos processos e a maior proximidade da organização com o que é esperado pelo cidadão, visto que é possível trazer suas necessidades através de servidores que atuam “na ponta”, atendendo diretamente a população (Figura 2).

Figura 2 – Participação do servidor público no processo de coprodução

Fonte: Elaborado pela autora (2024)

Para fechar, pensando em cenários reais nos quais as instituições já estão estabelecidas e envolvidas em seus próprios ecossistemas, é entendido que já existem iniciativas relacionadas à mensuração de maturidade com o olhar externo, como o atendimento às diretrizes de transparência. Nesse contexto, a organização pode iniciar sua análise de maturidade com indicadores de esforço, ou seja, números absolutos ou taxas que evidenciem o índice de cumprimento de regulamentos ou o número de entregas relacionadas à atividade-fim da instituição. De modo mais amplo e continuado, pode se buscar promover uma cultura de transparência e responsabilização interna, o que inclui  a sensibilização dos servidores, colaboração e comunicação, a fim de desenvolver aspectos relacionais e promover indicadores de resultado à organização, considerando as expectativas do seu público externo que são diariamente atendidas através do público interno.

*Texto elaborado por Ana Paula da Silva Oliveira, no contexto da disciplina Accountability, Controle e Coprodução do Bem Público, do Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag, ministrada pelas professoras Paula Chies Schommer e Elaine Cristina de Oliveira Menezes, com participação das doutorandas Larice Steffen Peters e Loana de Moura Furlan, no primeiro semestre de 2024.

REFERÊNCIAS

CAMPOS, A. M. Accountability: quando poderemos traduzi-la para o português?. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 24, n. 2, p. 30-50, 1990. Disponível em: <https://periodicos.fgv.br/rap/article/view/9049>. Acesso em: 19 maio 2024.

(CGU), Controladoria Geral da União. Escala Brasil Transparente 360º. Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br/assuntos/transparencia-publica/escala-brasil-transparente>. Acesso em: 19 maio 2024.

(CGU), Controladoria Geral da União. Programa de Integridade da CGU. Disponível em: <https://www.gov.br/cgu/pt-br/acesso-a-informacao/governanca/programa-de-integridade-da-cgu>. Acesso em: 19 maio 2024.

(CONACI), Conselho Nacional de Controle Interno. IA-CM. Disponível em: <https://conaci.org.br/ia-cm/>. Acesso em: 19 maio 2024.

ETZIONI, Amitai. Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da saúde. In: HEIDEMANN, Francisco G. Políticas públicas e desenvolvimento. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2009. p. 287-309.

KOPPELL, Jonathan GS. Pathologies of Accountability: ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”, Public Administration Review, Yale School of Management, v. 65, n. 1, jan-fev 2005. 

PAGANI, Camila. APRENDIZAGEM EM ACCOUNTABILITY NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: UMA PERSPECTIVA BASEADA NAS PRÁTICAS DE CONTROLE SOCIOPOLÍTICO EM SANTA CATARINA. 2022. 344 p. Tese (Doutorado) – Curso de Programa de Pós-graduação em Administração, Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2022. Disponível em:

<https://sistemabu.udesc.br/pergamumweb/vinculos/0000a4/0000a42d.pdf>. Acesso em: 06 jul. 2024.

PINHO, José Antonio Gomes de e SACRAMENTO, Ana Rita Silva. Accountability: já podemos traduzi-la para o português? Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 6, p. 1343-1368, nov-dez 2009. Disponível em: <https://www.scielo.br/j/rap/a/g3xgtqkwFJS93RSnHFTsPDN/?format=pdf&lang=pt>. Acesso em: 19 maio 2024.

ROCHA, A. C.; SCHOMMER, P. C.; DEBETIR, E.; PINHEIRO, D. M. Elementos estruturantes para a realização da coprodução do bem público: uma visão integrativa. Cadernos EBAPE.BR, Rio de Janeiro, RJ, v. 19, n. 3, p. 538–551, 2021. DOI: 10.1590/1679-395120200110. Disponível em:

<https://periodicos.fgv.br/cadernosebape/article/view/83371>. Acesso em: 7 jul. 2024.

Accountability em Política Externa: reflexões sobre o equilíbrio entre transparência e sigilo no Itamaraty a partir da Lei de Acesso à Informação

Por José A. Fogolari*

A prática da política externa é relevante no cenário global, influenciando as relações entre nações, o desenvolvimento econômico, a segurança internacional e a promoção de valores e interesses nacionais socialmente construídos. 

Sua formulação, entretanto, apresenta uma complexidade amplificada em relação a outras políticas públicas, sobretudo em Estados democráticos, na medida em que as aspirações sociais domésticas influenciam a agenda internacional de seus governantes a fim de atender suas inclinações e objetivos particulares. 

Nesta dinâmica entre os níveis externo e interno, espera-se que a política externa deixe de ser percebida como isolada e pouco atenta às demandas sociais e passe a se caracterizar como política pública, pois sua prática acarreta impactos diretos para a população (PUTNAM, 1988), que tem assim o direito de buscar compreendê-la e influenciá-la.

No caso brasileiro, o tradicional isolamento, centralismo e distanciamento do Ministério das Relações Exteriores, MRE, para com a sociedade torna a agenda internacional brasileira menos porosa ao controle e à participação social. O insulamento da burocracia estatal perante a sociedade civil tende, de acordo com Abrucio e Loureiro (2004, p. 4), a afastar os temas do debate público e a potencializar relações não controláveis e espúrias. Assim, apesar da necessidade de sigilo em temas internacionais que a segurança do Estado exige, a falta de transparência dos atos públicos no âmbito da política externa pode resultar em decisões opacas, ineficientes ou mesmo prejudiciais aos interesses nacionais, além de comprometer a legitimidade do processo decisório e a confiança da sociedade no governo (MILANI; PINHEIRO, 2013). 

A partir da redemocratização, no final da década de 1980, sobretudo desde o início do século XXI, o Estado brasileiro vem adotando medidas para a garantia do princípio constitucional da publicidade. Com a promulgação da Lei 12.527 de 2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, LAI, houve fortalecimento da  accountability, conceito que reúne em seu significado a transparência, o controle social, a responsividade e a responsabilização de agentes públicos. A LAI é uma das bases  para a transparência e a  participação democrática no país em diversas áreas. O Ministério das Relações Exteriores, entretanto, na gênese da construção da LAI, atuou pela manutenção das prerrogativas de sigilo até então vigentes e pelo retardamento da aprovação da nova legislação (RODRIGUES, 2020).

Ainda assim, apesar do histórico de isolamento e sigilo, o campo da política externa brasileira, PEB, tem se tornado tema frequente de estudos na área de políticas públicas. Com isso, esse campo é observado do ponto de vista da necessidade de responsabilização e da participação democrática. Aplicar o conceito de accountability para a compreensão da política externa enquanto política pública faz sentido do ponto de vista de um Estado democrático, em que a participação ativa da população é garantia constitucional. Para Milani e Pinheiro (2013, p. 33),

as práticas da política externa estão hoje mais próximas do cotidiano, […] as escolhas estão relacionadas a interesses diversos e muitas vezes dispersos, a política externa enfim não expressa um interesse nacional autoevidente, mas é resultado da competição, estamos por extensão trazendo para esse terreno a necessária discussão sobre a submissão da política externa aos controles e regras do regime democrático. 

Como enfatizam Albuquerque e Silva (2017), o estreitamento do diálogo entre o Itamaraty e a sociedade civil pode resultar na compreensão da política externa mais atrelada aos interesses sociais, legitimando, assim, uma atuação internacional mais responsiva e legítima. Ainda para o autor, a representatividade social no sistema político brasileiro leva “inevitavelmente a aumentar as pressões sobre o Itamaraty no sentido da criação de mecanismos efetivos e institucionalizados de diálogo direto com a sociedade civil” (2017, p. 26). Neste sentido, o controle social do Estado por parte dos cidadãos se manifesta como uma forma de accountability vertical compreendida para além dos períodos eleitorais, ocorrendo de maneira ininterrupta para a viabilização de uma participação social plural e abrangente no que diz respeito aos assuntos públicos (CENEVIVA, 2006). Essa abordagem mais ampla e continuada de controle pelos cidadãos, que pode envolver inclusive a colaboração com agentes estatais, corresponde a formas de accountability transversal, sistêmica, social ou relacional (HERNANDEZ et al., 2021; PAGANI, 2023).

No entanto, ainda que as demandas do período pós-redemocratização tenham conduzido a uma maior participação social nos processos políticos, a LAI assegura ao Estado brasileiro o controle sobre a publicidade ou sigilo de temas relativos à política externa. Tanto o Ministro de Estado, como os Chefes de Representações Diplomáticas e Consulares brasileiros ao redor do mundo gozam da prerrogativa de sigilo. A abrangência das exceções e a falta de uma definição mais precisa dos itens categorizados como sigilosos impele os governantes a promoverem uma atuação internacional calcada, em grande parte, nos próprios arranjos institucionais do insulado Ministério das Relações Exteriores, sem um franco e aberto diálogo com a sociedade civil. A construção da agenda de política externa e a forma pela qual ela é executada tendem a se manter, portanto, desfalcadas de uma compreensão mais efetiva de política pública em que os mecanismos de freios e contrapesos do controle público são exercidos. 

Diante disso, uma política externa que contemple em seus pressupostos a importância da accountability para sua formulação promove, como consequência, a incorporação de processos complexos e atrelados às demandas sociais pertinentes. Apesar da publicidade parcial e da recente atenção que a mídia tradicional vem oferecendo à política internacional, sobretudo em períodos eleitorais, tais fatos não permitem, com efeito, uma abertura democrática calcada no conceito de accountability no âmbito da política exterior brasileira. Pelo contrário, se em Estados democráticos a política externa deve ser compreendida enquanto política pública, “não deveria a PEB estar efetivamente submetida ao controle democrático da população – como em princípio ocorre ou deveria ocorrer com as demais políticas públicas?” (LOPES, 2008, p. 99). Ainda que o interesse em pesquisas nesta área tenha proliferado nas últimas décadas, tal discurso se demonstra incipiente e incompatível diante do tradicional conservadorismo e isolamento da diplomacia brasileira enquanto “guardiã do interesse nacional” (CERVO; BUENO, 2002). 

Para Milner (1997), a restrição da transparência pública acarreta na promoção de ineficiências estatais pois, apesar de garantir ao poder Executivo o privilégio e a vantagem da exclusividade das informações, tende a dispor de custos mais altos para a devida aceitação das propostas no âmbito do legislativo e da sociedade. Além disso, conforme argumenta Hill (2003), a pluralidade de atores domésticos com seus respectivos interesses em temas internacionais adiciona complexidade analítica aos tomadores de decisão. Neste sentido, o Estado se mantém fundamental quando, e na medida em que, interage com os segmentos sociais e apresenta “mecanismos formais de responsabilização e controle democrático que também deveriam recair sobre a política externa” (SPECIE, 2008, p. 29). 

Para fomentar  a abertura dos temas relativos à política externa aos processos democráticos e à participação pública, se faz necessário avaliar a atuação dos agentes políticos responsáveis pelo atendimento das demandas de acesso à informação solicitadas. Além disso, cabe definir critérios mais transparentes para o processo de classificação de informações em caráter de sigilo. A análise  evidencia, enfim, que a centralização, o insulamento e o tradicionalismo são limitações persistentes para o  acesso à informação pública e à accountability no Itamaraty.

*Texto elaborado por José A. Fogolari, estudante de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024.

Referências

ABRUCIO, F. L.; LOUREIRO, M. R. Finanças Públicas, democracia e accountability. In: ARVATE, P. R.; BIDERMAN, C. Economia do setor público no Brasil. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004.

CENEVIVA, R. Accountability: novos fatos e argumentos – uma revisão da literatura recente. Encontro de Administração Pública e Governança, São Paulo, 2006. 

CERVO, A. L.; BUENO, C. História da Política Exterior do Brasil. Brasília: Unb, 2002.

HERNANDEZ, A; SCHOMMER, P. C; DE VILCHEZ, D. C. Incidence of social accountability in local governance: the case of the network for fair, democratic and sustainable cities and territories in Latin America. Voluntas, Berlim, v. 32, n. 3, p. 650-662, 2021.

HILL, Cristopher. The changing politics of foreign policy. New York: Palgrave Macmillan, 2003.

LOPES, Dawisson Belém. A plausibilidade de uma gestão democrática da política externa: algumas hipóteses (insatisfatórias) sobre o caso brasileiro. Cena Internacional, v. 10, n.2, 2008.

MILANI, C. R. S.; PINHEIRO, P. Política Externa Brasileira: os desafios de sua caracterização como Política Pública. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, v. 35, n. 1, jan./jun, 2013.

MILNER, H. V. Interests, Institutions and Information: domestic politics and International Relations. Princeton: Princeton University Press, 1997.

PAGANI, C. Aprendizagem em accountability na administração pública: uma perspectiva baseada nas práticas de controle sociopolítico em Santa Catarina. 2023. 344 f. Tese (Doutorado em Administração) – Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas. Universidade do Estado de Santa Catarina, Florianópolis, 2023.

PUTNAN, R. D. Diplomacy and domestic politics: the logico f two-level games. International Organization, v. 42, n. 3, 1988.

RODRIGUES, K. F. A política nas políticas de acesso à informação brasileiras: trajetória e coalizões. Revista de Administração Pública FGV EBAPE, Rio de Janeiro, v. 54, n. 1, jan. fev., 2020.

SPECIE, Priscila. Política Externa e Democracia: Reflexões sobre o acesso à informação na política externa brasileira a partir da inserção da temática ambiental no caso dos pneus entre o Mercosul e a OMC. 2008. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, 2008.

8 de Janeiro: um olhar crítico sobre os ataques à democracia e ao extremismo político no Brasil

Por José Luiz Bez Fontana Junior e Marcello Tenis Martins*

Em 8 de janeiro de 2023, a democracia brasileira foi submetida a um ataque sem precedentes. Manifestantes insatisfeitos com o resultado das eleições presidenciais de 2022 invadiram e depredaram os prédios dos Três Poderes em Brasília: o Congresso Nacional, o Palácio do Planalto e o Supremo Tribunal Federal. Esse episódio nefasto, marcado por atos de vandalismo e violência, representou uma grave ameaça às instituições democráticas e ao Estado de Direito no Brasil.

As tensões políticas no Brasil se intensificaram no período pós-eleitoral, com a proliferação de discursos de ódio e desinformação por parte de grupos extremistas que contestavam o resultado das urnas. Essa atmosfera de polarização contribuiu para a mobilização de manifestantes que, inconformados com a derrota de seu candidato, decidiram tomar as ruas para expressar sua insatisfação.

Os atos de 8 de janeiro, porém, não se limitaram a um mero protesto. Os manifestantes, em sua maioria trajando uniformes camuflados e utilizando máscaras para ocultar suas identidades, tinham um objetivo claro: contestar o resultado das eleições e instaurar um regime militar no país. Inspirados por movimentos extremistas internacionais, buscavam reverter a ordem democrática e instalar um governo autoritário.

A invasão dos prédios dos Três Poderes resultou em danos materiais consideráveis. Obras de arte, mobiliário e documentos históricos foram destruídos ou saqueados pelos manifestantes. A resposta inicial das forças de segurança foi considerada insuficiente e ineficaz, com relatos de conduta inadequada por parte de alguns policiais. A falha na contenção dos invasores expôs vulnerabilidades na segurança pública e levantou questionamentos sobre a capacidade das instituições de proteger os prédios governamentais.

Fonte: WILLTIRANDO. Charges irônicas e críticas ao terrorismo no DF. Sindicato dos Metalúrgicos, 2024.

Os atos de 8 de janeiro tiveram um impacto significativo no cenário político e social brasileiro. A invasão dos prédios dos Três Poderes abalou a confiança nas instituições democráticas e intensificou o debate sobre as consequências do extremismo político e da desinformação. Diante da ameaça à democracia, diversos setores da sociedade brasileira se mobilizaram em defesa das instituições e do Estado Democrático de Direito. Manifestações públicas foram organizadas em todo o país, com a participação de movimentos sociais, partidos políticos, entidades civis e cidadãos comuns, exigindo a punição dos responsáveis pelos atos. Governantes, políticos e magistrados, agentes políticos dos Três Poderes, também agiram. A união de governantes e sociedade civil em torno da defesa da democracia representou um importante contraponto aos atos de 8 de janeiro.

Os atos de 8 de janeiro de 2023 representam um capítulo triste na história recente do Brasil. A tentativa de subverter a ordem democrática e instaurar um regime autoritário falhou, mas deixou cicatrizes profundas na sociedade brasileira. O episódio serve como um lembrete crucial da importância de defender a democracia contra o extremismo, a desinformação e o ódio. É fundamental que as instituições brasileiras se fortaleçam e que a sociedade civil se mantenha vigilante para garantir que tais eventos jamais se repitam.

Os atos demonstram a fragilidade da democracia brasileira e a necessidade de um compromisso permanente com a sua defesa. É essencial que o país fortaleça suas instituições democráticas, combata a desinformação e o extremismo, e promova a educação para a cidadania e o respeito à pluralidade. Somente assim, poderemos construir um Brasil mais justo, democrático e tolerante.

Além disso, é necessário que haja responsabilização dos que fomentaram, planejaram, financiaram e executaram os atos, para que a credibilidade das instituições e da própria democracia seja fortalecida.

Atualização sobre os foragidos e a resposta das instituições

Recentemente, conforme noticiado pelo UOL, ao menos nove militantes condenados ou investigados por participarem dos ataques golpistas às sedes dos Três Poderes, em 8 de janeiro de 2023, quebraram suas tornozeleiras eletrônicas e fugiram do Brasil. Uma décima militante, investigada por ataques ao resultado das eleições de 2022, também se encontra foragida fora do país .

O levantamento do UOL identificou que ao menos 51 pessoas suspeitas de participação nos atos golpistas após as eleições presidenciais de 2022 têm mandados de prisão em aberto ou fugiram após quebrar as tornozeleiras eletrônicas . Entre os fugitivos, sete já foram condenados pelo STF a mais de dez anos de prisão por tentativa de golpe de Estado. A resposta das forças de segurança tem sido criticada pela falta de eficácia em conter as fugas e buscar os foragidos .

Na sequência, o ministro do STF Alexandre de Moraes ordenou a prisão dos fugitivos, após a reportagem do UOL revelar que ao menos dez foragidos deixaram o país. Esta decisão sublinha a necessidade de fortalecer as medidas de controle e garantir que aqueles que participaram dos ataques sejam devidamente responsabilizados, reforçando a confiança nas instituições democráticas.

Para mais sobre o tema

Sugerimos consultar a apresentação utilizada como base para este texto, disponível em Canva, na qual são detalhados alguns dos fatos abordados e os desafios para a investigação e responsabilização dos envolvidos.

*Texto elaborado por José Luiz Bez Fontana Junior e Marcello Tenis Martins, estudantes de graduação em administração pública da Universidade do Estado de Santa Catarina, no âmbito da disciplina sistemas de accountability, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no primeiro semestre de 2024.

Referências

GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. 8 de janeiro será lembrado no DF como ‘Dia em Defesa da Democracia’. Disponível em: https://www.cl.df.gov.br/-/8-de-janeiro-sera-lembrado-no-df-como-dia-em-defesa-da-democracia. Acesso em: 12 mar. 2024.

G1 GLOBO. Golpistas invadiram e depredaram as sedes dos três poderes em Brasília. Disponível em: https://g1.globo.com/jornal-nacional/noticia/2024/01/08/no-8-de-janeiro-golpistas-invadiram-e-depredaram-as-sedes-dos-tres-poderes-em-brasilia.ghtml. Acesso em: 12 mar. 2024.

UOL NOTÍCIAS. Condenados do 8/1 quebram tornozeleira e deixam país; veja quem são. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2024/05/14/condenados-golpe-8-janeiro-tornozeleira-fuga-pais-lista-stf-policia.htm. Acesso em: 12 mar. 2024.

UOL NOTÍCIAS. Moraes manda prender fugitivos do 8/1 após reportagem do UOL. Disponível em: https://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-noticias/2024/05/17/moraes-manda-prender-fugitivos-do-81-apos-reportagem-do-uol.htm. Acesso em: 12 mar. 2024.

WILLTIRANDO. Charges irônicas e críticas ao terrorismo no DF. Sindicato dos Metalúrgicos, 2024. Disponível em: <https://metalurgicos.org.br/noticias/charges-ironicas-e-criticas-ao-terrorismo-no-df/>. Acesso em: 20 maio 2024.