Blog do Grupo de Pesquisa Politeia – Coprodução do Bem Público: Accountability e Gestão, da Universidade do Estado de Santa Catarina, Centro de Ciências da Administração e Socioeconômicas – UDESC/ESAG
Data de realização: 26 de março de 2019
Local: Auditório do CRCSC – Florianópolis (SC) – Endereço: Av. Osvaldo Rodrigues Cabral, 1900 – Centro – Florianópolis (SC)
Inscrições: http://www.cfc.org.br/eventos
Maiores Informações: Departamento de Eventos do CFC
Telefone: + 55 61 3314-9633
Email: eventos@cfc.org.br
Todos os detalhes em: http://ichem.uautonoma.cl/convocatoria-numero-especial-riem/
Prazo limite: 31 de maio de 2019
Por Rodolfo Macedo do Prado, Débora Cristina Machado Regio e Raphael Mendonça Barros Silva *
O whistleblowing, um instrumento de combate à corrupção que estimula o cumprimento da lei, promove a participação direta do cidadão no auxílio aos órgãos de controle interno e externo, especialmente na descoberta de ilícitos. O mesmo visa receber denúncias feitas por cidadãos comuns, protegendo-os e recompensando-os por isso.
(Saiba mais sobre o Whistleblowing)
No Brasil, especialmente depois da deflagração da denominada “Operação Lava Jato”, nunca se falou tanto em combate à corrupção e na utilização de mecanismos e instrumentos jurídicos para tanto.
O instrumento aqui apresentado ainda não é utilizado no Brasil, o que nos faz refletir: será que apenas a repressão à corrupção já instalada e institucionalizada é capaz de resolver ou amenizar o desvio de verbas públicas e o interesse privado em detrimento do público? Seria hora de investirmos mais em instrumentos de prevenção dentro da gestão pública?
O controle da Administração Pública, por meio de mecanismos próprios, que podem envolver órgãos públicos ou privados, a fim de garantir mais transparência, melhor gestão, mais responsabilidade e responsividade dos agentes públicos, está carente de instrumentos jurídicos para seu auxílio.
Se, de um lado, a Administração Pública busca, através de mecanismos de accountability, trazer mais transparência, responsabilidade, responsividade e melhor gestão da coisa pública, trazendo consigo o cidadão na coprodução de controle, o Direito busca a tutela de princípios constitucionais como a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a publicidade e a eficiência.
Juntos, possibilitam o combate à corrupção endêmica e institucionalizada que percebemos após a deflagração de uma série de megaoperações policiais que escandalizaram o país, derrubaram Presidentes da República e expuseram o que há de pior dos agentes públicos.
Quanto ao combate à corrupção, sem a participação do cidadão (o agente de mudança), não haverá chance de vitória ou mesmo de diminuir a alarmante sensação de impunidade que se apresenta hoje no Brasil. Um dos grandes instrumentos para expor tal situação é o whistleblowing, um instituto anglo-saxão semelhante à colaboração premiada, mas voltado ao cidadão que nada tem de relação com a prática de crimes. É, ainda, garantida uma recompensa em dinheiro e um extenso rol de garantias de ordem pessoal – como a integridade física, psicológica, laboral e financeira -, auxilia os órgãos de controle, denunciando a prática de ilícitos e apresentando provas.
Nos Estados Unidos, onde já foram recuperados mais de 26 bilhões de dólares outrora desviados e/ou recebidos de forma ilícita, os cidadãos já se utilizam do sistema de forma ampla e irrestrita, o que foi possível por 7 fatores principais:
1 • a mudança na burocracia governamental;
2 • leis encorajando as denúncias;
3 • leis que protegem os denunciantes;
4 • a mídia e os novos suportes organizacionais, como entidades não governamentais;
5 • existência institucional dos pesos e contrapesos;
6 • valores culturais do povo norte-americano;
7 • o “onze de setembro”.
O Direito, pura e simplesmente, não dá conta do combate apenas pelos meios e instrumentos triviais. A Administração Pública, por seu turno, também não consegue, por si só, “estancar a sangria”.
A solução aqui apresentada é o diálogo entre a transparência, responsabilidade, coprodução de controle e os instrumentos jurídicos de combate à corrupção (delação premiada, acordo de leniência, whistleblowing, perda alargada, compliance anticorrupção, etc.), para que se previna e se puna no âmbito da Administração Pública e, caso necessário, se reprima através de instrumentos jurídicos pertinentes no campo do Direito.
Em recentes manifestações, os Ministros de Estado da Casa Civil, Economia e Justiça defenderam a regulamentação do whistleblowing no Brasil, o que pode indicar que se está próximo da importação do instituto (para mais informações, veja em https://consultorpenal.com.br/sobre-moro-onyx-guedes-e-o-whistleblowing-no-brasil/). Aliás, o Ministro Sérgio Moro incluiu a regulamentação do whistleblowing em seu “Projeto de Lei Anticrime”, mas que ainda peca muito na técnica legislativa.
Muito se faz para combater a corrupção, mas será que é o suficiente? Será que a administração pública sozinha consegue dar conta de solucionar tal problema?
Sem o cidadão capacitado e amparado pela lei, o combate à corrupção está fadado ao fracasso. Para que tais mudanças ocorram, é necessário que a Administração Pública, o Direito e a Cidadania caminhem lado a lado, a fim de promover o bem-estar de todos e garantir que o certo prevaleça.
A seguir, entrevista sobre o tema com o advogado e estudante de administração pública Rodolfo Macedo do Prado, especialista em Direito Penal Econômico.
Ouça aqui:
Referências:
Blog “Consultor Penal“;
Ações da Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA);
“Novas Medidas Contra a Corrupção” – Transparência Internacional e FGV Direito.
*Texto elaborado pelos acadêmicos de administração pública
Rodolfo Macedo do Prado (rodolfoprado91@gmail.com), Débora Cristina Machado Regio e Raphael Mendonça Barros Silva, no âmbito da disciplina Sistemas de Accountability, da Udesc Esag, ministrada pela Professora Paula Chies Schommer, no segundo semestre de 2018.
Seguem informações sobre a chamada para submissão de trabalhos para a Conferência Regional da ISTR 2019, que acontecerá no mês de julho, em Medellín, na Colômbia.
O prazo limite para submissões é 20 de Fevereiro.
Link para a chamada: https://istrlac.us7.list-manage.com/track/click?u=59b93bf44bf61df6a1edffa1e&id=07719f67e4&e=6f22758dc6
Todos os detalhes em: https://www.istr.org/page/LAC
Por Eduardo Beeck Garozzi e Lucas Bresolin*
Engajamento, conscientização, expertise, especialização técnica/profissional, conhecimentos complementares, informação e capital social são alguns dos resultantes e ao mesmo tempo requisitos, tanto inputs como outputs, dos processos de coprodução na área ambiental.
Esse campo é propício para práticas de coprodução, conforme podemos observar no controle de espécies exóticas invasoras. Esse desafio envolve competências e responsabilidades legais indissociáveis do Estado, alta complexidade técnica e científica para o planejamento, organização e coordenação das atividades, em conjunto com baixa complexidade operacional para execução de parte delas.
O que são espécies exóticas invasoras?
Define-se como espécies exóticas, conforme a Resolução CONABIO 07/2018: “espécie, subespécie ou táxon de hierarquia inferior ocorrendo fora de sua área de distribuição natural passada ou presente; inclui qualquer parte, como gametas, sementes, ovos ou propágulos que possam sobreviver e subsequentemente reproduzir-se”. São, portanto, espécies não nativas de determinada região. Já as espécies exóticas invasoras são “espécies exóticas cuja introdução e/ou dispersão ameaçam a diversidade biológica”.
Questão pouco conhecida pelo público em geral, as espécies exóticas invasoras são uma das maiores causas da perda de biodiversidade no mundo, juntamente com a perda de hábitats, mudanças climáticas, poluição e sobre-exploração de recursos. Seus impactos são os mais diversos, abrangendo prejuízos ambientais, culturais, sociais e econômicos.
Apesar da complexidade de sua mensuração, estudos como o de Pimentel et al (2000) estimam um impacto financeiro negativo de mais de 314 bilhões de dólares ao ano causado pelas espécies exóticas invasoras na amostra de seis países pesquisados: Estados Unidos, Reino Unido, África do Sul, Austrália, Índia e Brasil, devido aos danos à agricultura, silvicultura, pecuária, dentre outros. No Brasil, alguns exemplos destas espécies são o mexilhão-dourado, coral-sol e o javali, causando prejuízos à biodiversidade e pecuária conforme informações do site oficial do Ministério do Meio Ambiente, além de espécies de pínus, as quais abordaremos adiante.
Como a sociedade é capaz de responder a problemas como este, que afetam os indivíduos direta e indiretamente no mundo inteiro? A difusão territorial, complexidade e abrangência das espécies exóticas invasoras vão muito além do que dispõem os Poderes Públicos estatais em capacidade administrativa, econômica e operacional para enfrentá-las. Como responder ao desafio?
A coprodução do bem público como alternativa
Elinor Ostrom (1996), precursora de estudos sobre coprodução, discorre sobre o potencial de sinergia das práticas de coprodução. Neste caso, a sinergia ocorre em função da viabilidade econômica e de esforços (inputs) de cada parte: o Estado e os indivíduos. A ação conjunta entre as partes permite alcançar resultados superiores àqueles que seriam obtidos caso as partes trabalhassem isoladamente.
Para lidar com questões de interesse público, como o das espécies exóticas invasoras, não basta a ação isolada do Estado. Se trabalhasse sozinho, o aparato administrativo e operacional necessário para abranger todo o território nacional seria gigantesco e inviável. Estamos, pois, diante de um cenário claro para práticas de coprodução no enfrentamento de problemas públicos.
Poderíamos supor que, quão maior a complexidade do problema, maior a complexidade da rede necessária para combatê-lo, e foi isto que encontramos ao analisar a rede de governança envolvida na busca de soluções à questão das espécies exóticas invasoras.
É interessante observar que a própria Constituição Brasileira de 1988 prevê a abordagem coletiva da temática ambiental em seu Artigo 225:
Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. Brasil (1988, grifo nosso)
No Brasil, o recente Plano de Implementação da Estratégia Nacional para Espécies Exóticas Invasoras, lançado pelo Ministério do Meio Ambiente em 16 de agosto de 2018, deu destaque ao tema. O Plano é um dos frutos do trabalho de uma rede de governança que vem trabalhando desde 2017, envolvendo diversos atores, dentre eles, o Instituto Hórus de Desenvolvimento e Conservação Ambiental, de Florianópolis, Santa Catarina, que exerce um dos papéis centrais.
O Instituto Hórus de Desenvolvimento e Conservação Ambiental
Associação sem fins lucrativos fundada em março de 2002 no município de Florianópolis, capital de Santa Catarina, o Instituto Hórus de Desenvolvimento e Conservação Ambiental foi criado por um grupo de pessoas interessadas na problemática das invasões biológicas, com a missão de “Desenvolver alternativas de conservação ambiental e integrá-las aos processos de desenvolvimento econômico e social, aos sistemas de produção e à rotina da sociedade”.
É composto por uma Diretoria e por colaboradores técnicos, fixos e variáveis, de áreas como Biologia, Engenharia Florestal, Engenharia Agronômica, Direito, Engenharia Ambiental e outras áreas técnicas. Foca suas atividades no apoio ao desenvolvimento de programas de gestão de invasões biológicas no Brasil e na América Latina e na formação de pessoas para o manejo prático de espécies exóticas invasoras, tendo realizado inúmeras ações ao longo desses 16 anos de atuação.
Sua fundadora e atual Diretora Executiva, Dra. Sílvia R. Ziller, é Engenheira Florestal com mestrado em silvicultura e doutorado em conservação da natureza. Possui experiência em análise e restauração ambiental em diversas regiões do Brasil. Trabalhou no setor privado e há 20 anos tem atuação no terceiro setor, com forte interação com o setor público, com especialidade em questões referentes a espécies exóticas invasoras. Proveu treinamento nessa área em mais de vinte países na América Latina e no Caribe. É Fellow da rede Ashoka Empreendedores Sociais desde 2002, que apoiou o início do trabalho do Instituto Hórus; membro da Parceria Global de Informação sobre Espécies Exóticas Invasoras (GIASIP) e da Rede de Especialistas em Espécies Invasoras da IUCN (ISSG), redes internacionais envolvidas na temática e ligadas à Convenção sobre Diversidade Biológica.
A bióloga Dra. Michele de Sá Dechoum, envolvida com ações diversas do Instituto Hórus desde 2008, deu início ao programa de controle de pínus no Parque Municipal das Dunas da Lagoa da Conceição no ano de 2010. Saídas mensais regulares foram fixadas a partir de 2014, sendo o convite aberto à comunidade. Michele tem mestrado em Biologia Vegetal e doutorado em Ecologia, com experiência de trabalho no setor público, havendo sido Gerente de Recursos Naturais no Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do Espírito Santo, com posterior experiência no terceiro setor e na academia.
Para análise do trabalho do Instituto Hórus sob uma perspectiva de redes de governança e coprodução, selecionamos duas frentes de trabalho nas quais sua atuação é fundamental: a alimentação e a manutenção da Base de Dados Nacional de Espécies Exóticas Invasoras, por meios colaborativos e de acesso público, e o Programa de voluntariado para controle de espécies exóticas invasoras no Parque Natural Municipal das Dunas da Lagoa da Conceição.
O programa de voluntariado do Parque das Dunas da Lagoa apresenta os elementos característicos de processos de coprodução, como a existência do corpo técnico de profissionais especialistas, os inputs voluntários na produção pelos próprios indivíduos beneficiários e a atuação em maior ou menor grau do Estado. O caso da Base de Dados apresenta, além de exemplos de coprodução da informação e conhecimento, envolvendo os elementos citados anteriormente, uma ampla e interessante rede de governança.
A BASE DE DADOS E A REDE DE GOVERNANÇA
A Base de Dados nacional de espécies exóticas invasoras, de alimentação e manutenção contínua e voluntária com informações prestadas por diversas pessoas, gerenciada e coordenada centralmente pelo Instituto Hórus, contém registros das espécies exóticas invasoras já presentes no Brasil, seguindo um rol de critérios definidos para sua inclusão.
As informações e imagens são encaminhadas voluntariamente ao Instituto através dos contatos e planilhas disponibilizadas no site oficial. As informações recebidas são analisadas, muitas vezes com o auxílio de colaboradores técnicos eventuais com distintos conhecimentos localizados em diversos estados do país, e posteriormente registradas na Base de Dados. As informações constantes da Base subsidiam a elaboração de informes, planos estratégicos e diagnósticos oficiais por entes governamentais federais e estaduais, dando publicidade à questão, no intento de fortalecer sua disseminação, conscientização e promover ações de controle.
A Base de Dados nacional foi estabelecida em 2005 como parte da rede temática sobre espécies exóticas invasoras I3N, a qual está ligada por sua vez à Rede Inter-Americana de Informação sobre Biodiversidade (IABIN), criada pelos governos dos países das Américas em 2001. Até 2011, essa Rede foi financiada por projeto do Banco Mundial. Desde então, é mantida pelos seus líderes, sendo estes os representantes de cada país membro. Conforme informações disponíveis na Base de Dados: “os representantes são designados pelos pontos focais da IABIN em cada país em acordo com a Coordenação da Rede I3N”. No caso do Brasil, a sua líder representante é a Dra. Sílvia R. Ziller, fundadora e diretora executiva do Instituto Hórus de Desenvolvimento e Conservação Ambiental.
Para conduzir nossa análise, partimos de aspectos considerados pelos especialistas em redes e governança pública Tony Bovaird e Elke Löffler (2002) para caracterizá-las: um cenário de múltiplos stakeholders (atores); a negociação entre esses atores; as características dos processos-chave na interação social (transparência, integridade, inclusão etc.) como valiosas em si mesmas; seu aspecto inerentemente político; as estruturas de mercado, hierarquias (como as burocracias) e as redes cooperativas como estruturas facilitadoras e mecanismos de direção. Adotamos, ainda, o conceito de governança pública de Kooiman (1993, p. 258): “O padrão ou estrutura que emerge em um sistema sociopolítico como um resultado ‘comum’ ou resultado dos esforços de intervenção interativa de todos os atores envolvidos”.
Percebemos a extensão das ações do Instituto Hórus para além do âmbito nacional, interagindo tanto com o Estado, como com indivíduos coprodutores locais, grupos de especialistas e demais redes e atores internacionais. Destaca-se a resiliência da rede como um todo na manutenção de suas ações, ao longo de todo este período, em boa parte com formas alternativas e colaborativas de financiamento.
Em conversa com a Dra. Sílvia R. Ziller, nos fora elucidado o fato de que praticamente a totalidade das ações do Programa de Voluntariado do Instituto Hórus, detalhado adiante, são financiadas de forma coletiva, através de crowdfunding, principalmente por parte de pessoas físicas. A alimentação e a manutenção da base de dados, por sua vez, tem recebido pequenos aportes de recursos do Instituto de Pesquisas e Estudos Florestais (IPEF), utilizados para contratar uma bióloga para a inclusão de dados. A manutenção do website e das redes sociais, até as ações de coprodução em si, tanto da informação e do conhecimento, como do manejo das espécies, como abordaremos adiante, são realizados de forma voluntária por membros engajados com maior ou menor frequência, mas de forma geral com interesses convergentes em torno do tema ambiental.
Dentre os interesses de atuação da rede, além da questão central da conservação da biodiversidade, identificamos o capital social gerado pelas interações. A colaboração técnica entre as partes é favorecida na troca de informações e conhecimento entre atores nacionais e internacionais, necessária devido à diversidade de áreas de especialização (ecologia, botânica, fauna, etc.).
Destacamos, ainda, o papel do Estado na rede, predominante nas questões de codesigner, atuando nas regulamentações e normatizações inerentes ao seu caráter legal indissociável das questões ambientais, como por exemplo a demarcação das Áreas de Preservação ou legislação de caráter geral. Atua também como cogestor, na edição de políticas estratégicas e fiscalização, por exemplo. Entre os entes estatais que se relacionam com as ações do Instituto Hórus, estão órgãos executivos federais, como o Ministério do Meio Ambiente (MMA), Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio); estaduais, como o Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina (IMA), o Instituto Ambiental do Paraná (IAP), o Instituto de Meio Ambiente e Recursos Hídricos do estado da Bahia (INEMA) e outros órgãos estaduais; bem como municipais, como a Fundação Municipal do Meio Ambiente (FLORAM) de Florianópolis, e os respectivos órgãos legislativos de cada esfera.
O conhecimento destes fatores nos permitiu ter uma breve noção da amplitude da rede e de seu formato aberto, envolvendo a colaboração e variada interação entre redes locais, redes internacionais, formadas por indivíduos, organizações da sociedade civil, grupos de pesquisa e Estado.
Apesar da atuação do Estado predominar nos aspectos políticos e estratégicos, a governança do tema em questão ocorre bilateralmente no sentido em que a atuação dos atores da sociedade civil subsidia a elaboração destas políticas e normatizações pelo Estado, e as normatizações e políticas regem as ações daqueles. Uma abordagem à problemática ambiental, por sua natureza difusa e complexa, não obedece a uma lógica em que as soluções dependem somente do Estado ou localmente e possam ser resolvidas por uma estrutura formal, hierárquica e padronizada, o que nos permite observar e compreender a lógica de atuação em rede.
O PROGRAMA DE VOLUNTARIADO DO INSTITUTO HÓRUS NO PARQUE NATURAL MUNICIPAL DAS DUNAS DA LAGOA DA CONCEIÇÃO, EM FLORIANÓPOLIS/SC
Unidade de conservação do município de Florianópolis/SC, criada através do decreto municipal nº 231, de 1988, e ampliada pela lei municipal nº 10.388, de 2018, o Parque Natural Municipal das Dunas da Lagoa da Conceição está sujeito à invasão por espécies de pinheiros norte-americanos, em especial Pinus elliottii e Pinus taeda. Este foi introduzido na década de 1960, em uma iniciativa frustrada de sua exploração econômica e estabilização de dunas.
Dentre os impactos provocados por pínus invasores, conforme Dechoum et al. (2018), destacam-se o alto consumo de água; o aumento no risco de incêndios; as alterações nas propriedades do solo; a exclusão de espécies intolerantes à sombra; a redução na riqueza de espécies e plantas nativas e; a alteração da estrutura do hábitat.
Em 2012, o poder público municipal de Florianópolis aprovou a Lei 9097/2012, regulamentada pelo Decreto 17938/2017, os quais contribuem para tratamento da questão, estabelecendo o dever de eliminação de pínus em propriedades particulares do município até dezembro de 2019. O Instituto Hórus, por sua vez, já realizava ações de controle das espécies exóticas invasoras no Parque Natural Municipal das Dunas da Lagoa da Conceição desde o ano de 2010.
Por iniciativa da Dra. Michele de Sá Dechoum, bióloga vinculada à Universidade Federal de Santa Catarina e ao Instituto, foi estabelecida uma parceria institucional com o objetivo de realizar o controle da invasão por pínus no Parque Municipal e, ao mesmo tempo, propiciar a alunos do curso de biologia uma oportunidade para realizar trabalho prático na área de conservação ambiental.
Esse trabalho é orientado ao controle de indivíduos jovens e de plântulas, realizado por meio de coprodução entre especialistas e voluntários não necessariamente especializados na área. Outra parte do trabalho é voltado ao controle de árvores de maior porte, realizada por motosserristas profissionais contratados e por profissionais técnicos da instituição.
Com o passar do tempo, outras pessoas do público passaram a integrar os grupos de voluntários. A atuação de membros da comunidade vai além do voluntariado clássico, feito em benefício de terceiros. Ocorre a coprodução, pois as pessoas da comunidade se envolvem de modo voluntário, mas também se beneficiam dos resultados da ação, algo que distingue ambos os conceitos, conforme apontam Verschuere, Brandsen e Pestoff (2012). Identifica-se, ainda, os elementos básicos apontados por Brandsen e Honingh (2015) para caracterizá-la como coprodução: a interação de profissionais e indivíduos pertencentes a diferentes organizações, através de esforços não compulsórios e não remunerados (sem contrato profissional) por parte dos cidadãos.
Sob esta perspectiva, cidadãos-usuários do Parque e moradores da região, bem como todos os munícipes de Florianópolis que atuem no programa, podem ser caracterizados como coprodutores, beneficiários diretos e indiretos das ações sob o enfoque geográfico, considerando a indissociabilidade da questão ambiental da vida dos indivíduos locais. Esta perspectiva é reforçada pelas premissas apresentadas pelo Instituto Hórus, disponíveis em seu website oficial, a destacar:
Para compreender de perto como se dá o processo, nos voluntariamos para participar em uma das saídas de campo no Parque Dunas da Lagoa, promovida pelo Instituto Hórus, a qual relatamos e descrevemos a seguir.
O Processo de Coprodução do Programa
Verificamos a data e horário da saída, as quais ocorrem mensalmente, programada para 22 de setembro de 2018, através das redes sociais do Instituto (Facebook, seu principal meio de comunicação junto aos cidadãos, tal qual seu website e youtube), e encaminhamos mensagem via email solicitando o agendamento. Informamos a intenção de participar e analisar a experiência sob a perspectiva de rede de coprodução, no âmbito da disciplina de Governança e Redes de Coprodução do Bem Público do Mestrado Profissional em Administração da Universidade do Estado de Santa Catarina, Udesc Esag. A mensagem de confirmação veio logo depois, na qual já constavam instruções preliminares para a saída de campo, tais como horários, ponto de encontro, trajes e outras recomendações.
Na data e local agendados, nos reunimos a outros voluntários pontualmente às oito horas da manhã de sábado. Acompanhados pelas Doutoras Michele Dechoum e Sílvia Ziller, o grupo dirigiu-se ao local de realização da ação. Antes do início das atividades, houve a apresentação dos participantes e uma explicação sobre o programa, informando o contexto, as ações realizadas, o histórico e a problemática do Parque Dunas da Lagoa, os objetivos, os resultados obtidos até então e, ainda, a instrução operacional aos voluntários (coprodutores).
As atividades operacionais constituem basicamente no arranquio ou no corte utilizando serras manuais (fornecidas pelo Instituto juntamente com luvas) de espécimes de pínus de pequeno e médio porte pelos voluntários. A remoção das árvores de maior porte é realizada por membros habilitados do Instituto Hórus, utilizando motosserras, assim como pelos motosserristas profissionais contratados, em outro momento, devido à maior complexidade da operação. Os participantes registram as quantidades removidas em blocos de anotação disponibilizados e fazem a contabilização dos totais de pínus arrancados e serrados em conjunto até o período de intervalo das atividades. Este ocorreu por volta das dez horas da manhã neste dia. Ao final, apresentam nova contagem. Neste dia foram eliminados 4.989 pínus no total. Esse registro das quantidades é fundamental, pois se soma ao controle de desempenho feito pelo Instituto Hórus desde o início de suas atividades, o que subsidia pesquisas científicas e relatórios sobre os resultados.
Análise e Conclusões
A participação na atividade nos permitiu observar a baixa complexidade operacional da ação para os voluntários. O público participante é composto por membros mais frequentes como estudantes e professores da UFSC nas áreas de ecologia, biologia e botânica (já com certa compreensão sobre o assunto), até cidadãos sem conhecimento prévio do tema, membros eventuais da ação, muitas vezes simpatizantes das questões ambientais ou interessados em conhecer e aproveitar as belas paisagens do Parque. Este é considerado um dos fatores de sucesso da coprodução pelo Instituto Hórus, comparada a ações que demandam controle químico das espécies exóticas invasoras, por exemplo, nas quais seria necessária capacitação específica dos participantes, implicando em maiores custos por consequência.
Soma-se a isto a gratificação pessoal que pudemos experienciar ao perceber a eficácia da ação realizada em poucas horas (quase cinco mil pínus eliminados) e da conscientização ecológica adquirida durante a ação sobre um problema até então desconhecido de nossa parte. A oportunidade de contato com profissionais do Instituto Hórus nessa ação nos permitiu conhecer de perto esse trabalho e a problemática, ainda “invisível” para grande parte da sociedade. Esta conscientização vai além das ações desenvolvidas localmente no próprio Parque, ao mesmo tempo que é nutrida por ela. A ação concreta gera mais engajamento por parte dos cidadãos, que passam a estar cientes da questão das espécies exóticas invasoras como um problema global e, principalmente, de seu potencial para coproduzir com especialistas na área e contribuir para resultados concretos.
Destaca-se, ainda, a capacidade do Programa de mensurar e demonstrar seus resultados, traduzidos em valores monetários (economia de R$ 136.596,00 com as ações no período de 2010 a 2017), quantitativos de espécies exóticas removidas (308.014 pínus removidos no total entre 2010 e 2017), projeções de cenários para o Parque conforme os níveis de ação de controle empregados, dentre outras estatísticas obtidas a partir dos dados registrados.
As figuras a seguir, detalhadas no artigo de Dechoum et al. (2018), mostram a projeção de 03 cenários: a) como seria hoje a presença de pínus no Parque das Dunas, caso o programa de voluntariado não houvesse iniciado em 2010; b) a situação presente com o trabalho realizado pelo Instituto e voluntários entre 2010 e 2017, ainda com presença de pínus em áreas vizinhas ao Parque e; c) situação projetada caso se prossiga com ações dentro do Parque, associadas ao cumprimento da legislação pelos moradores vizinhos, com apoio e fiscalização da Prefeitura. Isso demonstra claramente o que a sinergia entre comunidade e governo, voluntários e especialistas, é capaz de produzir.
Dechoum et al. (2018) apontam, ainda, como elementos favoráveis ao sucesso do programa, a persistência de membros do Instituto e participantes das ações, a facilidade de acesso à área, a integração com programas de gestão local e a relação entre ciência, gestão, financiamento e governança.
Já os principais desafios e limitações encontram-se na necessidade de implementação da legislação municipal citada, para a remoção de pínus no município, principalmente nas redondezas do Parque. Esta depende tanto da atuação dos entes governamentais e dos moradores, como da disseminação de informações e conscientização sobre tal questão, com as quais esperamos ter contribuído com a presente publicação.
Para saber mais e participar
Para participar das ações de voluntariado no Parque Dunas da Lagoa, bem como na Base de Dados Nacional de Espécies Exóticas Invasoras e obter mais informações sobre o Instituto Hórus, acesse:
Website oficial – http://www.institutohorus.org.br/
Rede Social Facebook – bit.ly/fb_institutohorus
Rede Social Youtube (vídeos) – http://bit.ly/institutohorus
Artigo sobre a ação de voluntariado no Parque Dunas da Lagoa – http://www.institutohorus.org.br/download/voluntariado/2018%20Dechoum%20et%20al.pdf
Base de Dados Nacional de Espécies Exóticas Invasoras – http://i3n.institutohorus.org.br/www/
Referências
Bovaird T. e Loeffler E. (2002). Moving from excellence models of local service delivery to benchmarking of ‘good local governance, International Review of Administrative Sciences, 67, issue 1: 9-24
Brandsen T. e Honingh M. (2015). Distinguishing Different Types of Co-Production of Public Services: A Conceptual Analysis Based on Classical Definitions, Public Management Review, 8/4: 503-520
Brasil (1988). Constituição Federal de 1988. Promulgada em 5 de outubro de 1988. Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em 31/10/18
Brasil (2018). Resolução n. 07, de 29 de maio de 2018. Dispõe sobre a Estratégia Nacional para Espécies Exóticas Invasoras, 112. ed. Diário Oficial da União, p. 69-69, maio. 2018. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/images/arquivo/80049/Conabio/Documentos/Resolucao_06_03set2013.pdf>. Acesso em: 31 out. 2018.
Dechoum M., Giehl E., Sühs R., Silveira T. e Ziller S. (2018). Citizen engagement in the management of non-native invasive pines: Does it make a difference? Biological Invasions, [s.l.], p.1-20, 13 ago. 2018. Springer Nature America, Inc. http://dx.doi.org/10.1007/s10530-018-1814-0.
Kooiman J. (1993). Modern governance: new government–society interactions. London:Sage.
Ostrom E. (1996). Crossing the great divide: Coproduction, synergy, and development. World Development, 24, issue 6, p. 1073-1087.
Pimentel D., McNair S., Janecka J., Wightman J., Simmonds C., O’Connell C., Wong E., Russel L., Zern J., Aquino T. e Tsomondo T. (2001). Economic and environmental threats of alien plant, animal, and microbe invasions. Agriculture, Ecosystems & Environment, 84(1), 1–20.
Verschuere B., Brandsen T. e Pestoff V. (2012). Co-production: The state of the art in research and the future agenda. Voluntas 23(4): 1083–1101.
*Texto elaborado por Eduardo Beeck Garozzi (edugarozzi@gmail.com) e Lucas Bresolin (lucasbresolin2@gmail.com), no âmbito da disciplina Governança e Redes de Coprodução, ministrada pela professora Paula Chies Schommer, no segundo semestre de 2018, no Mestrado Profissional em Administração da Udesc Esag.
Por Florencia Guerzovich e Paula Chies Schommer
(*an English version is available here).
Uma história do Rio de Janeiro: a conscientização dos cidadãos por diferentes meios
Em novembro de 2018, o governador do Rio de Janeiro Luis A. Pezão foi preso sob acusação de corrupção e lavagem de dinheiro. O fato é um lembrete de que os desdobramentos da Lava Jato ainda estão em curso, em meio a um processo que combina elementos políticos, técnicos e legais buscando a continuidade de seus resultados.
O caso do governador Pezão mostra também que os detentores de poder ainda estão buscando manter o status quo:
Dois anos antes, uma de nós morava no Rio de Janeiro e estava na cidade no dia em que o governador do estado Sérgio Cabral (MDB) foi preso (ele segue preso e foi condenado por lavagem de dinheiro e corrupção várias vezes desde então). Naquela manhã de 2016, em um ônibus urbano, o motorista buzinava e gritava para os pedestres: Cabral está preso! O motorista também comentava sobre a péssima situação dos serviços públicos e da segurança no estado. A situação fiscal do Rio de Janeiro era realmente terrível, como se pode poder ver no gráfico a seguir, na comparação com outros estados brasileiros, também em dificuldades.
Na mesma manhã, em uma academia na cidade do Rio, em típico espírito carioca, a música era alta e animada, enquanto um grupo de aposentados celebrava e comentava sobre a prisão de Cabral. Eles também falavam sobre a falta de recursos básicos, como papel e combustível, para a polícia trabalhar na segurança pública, a crise na educação e a falta de medicamentos no sistema pública de saúde. Na previsão de @shannongsims, a cena se repetiria três anos depois.
Um cenário de “sonhos” para ativistas do combate à corrupção: o povo nas ruas fazendo relação entre a corrupção e suas vidas cotidianas. Ouvimos brasileiros comentando as notícias do Rio em ruas e praias de João Pessoa, no Nordeste do Brasil, e em Florianópolis, no Sul. Nenhuma campanha específica de advocacy foi necessária para que essas conversas ocorressem. Ou pelo menos não da maneira tradicional como são conduzidas campanhas desse tipo por organizações da sociedade civil. Em diferentes localidades no Brasil, a sociedade civil já vinha convertendo sua indignação em diferentes formas de ação – desde manifestações contra a corrupção até iniciativas mais articuladas de accountability social.
O papel do judiciário na comunicação dos fatores que favorecem a corrupção e seus efeitos
Se as pessoas não percebem por meio de campanhas que a corrupção afeta suas vidas e provoca mortes, juízes e promotores fazem constantemente a ligação entre a crise fiscal do estado, os problemas na entrega de serviços públicos e os casos e sistemas de corrupção sob investigação. A ligação causal entre corrupção e o interesse público aparece em documentos judiciais e é reforçada em entrevistas para a imprensa e nas mídias sociais. O principal promotor da Lava Jato argumentou que “a corrupção é uma assassina sorrateira, invisível e de massa. Ela é uma serial killer que se disfarça de buracos em estradas, falta de medicamentos, crimes de rua e pobreza”. O juiz da Lava Jato no estado do Rio de Janeiro disse que a “corrupção é a principal causa do estado de calamidade do estado (em função da crise fiscal no Rio).”
O Juiz da Suprema Corte Luis Alberto Barroso argumentou contra o indulto concedido por Temer dizendo que a corrupção é um “crime violento”. “Corrupção mata. Mata na fila do SUS, na falta de leitos, na falta de medicamentos. Mata nas estradas que não tem manutenção adequada.” “A corrupção destrói vidas que não são adequadamente educadas pela falta de escolas”. Usando linguagem do desenvolvimento, pode-se observar que Barroso fez a conexão entre corrupção e capital humano (#investinpeople). Ele se dirigia a seus colegas na Corte, a promotores que tem avançado no combate à corrupção em meio a dificuldades, e à sociedade que vem dando apoio às mudanças relativas ao combate à corrupção.
No plenário do STF, em fala transmitida ao vivo em redes nacionais de TV e internet, e multiplicada em mídias sociais e tradicionais milhares de vezes, Barroso mencionou que alguns grupos talvez não estivessem dispostos a ouvir sua mensagem: a) parte dos progressistas brasileiros que pensam que os fins justificam os meios e que a corrupção é apenas uma nota de rodapé na história do Brasil; b) parte dos conservadores que pensam não tem problema quando a corrupção é praticada por um de seus colegas; c) aqueles que não querem ser punidos, os que não querem ser honestos ou que não haja avanços, preferindo que tudo permaneça como sempre foi. Conforme observou Roberto Gargarella, um acadêmico da área de direito constitucional, para além de seus efeitos diretos, a Lava Jato está gerando uma oportunidade sem precedentes para comunicar e promover o reconhecimento público dos mecanismos que permeiam a vida pública. De fato, observamos que nos últimos anos, no Brasil, os operadores do sistema judiciário tem mudado suas práticas de comunicação nesse sentido.
Ainda sabemos pouco sobre o que mobiliza as pessoas contra a corrupção, uma vez que elas percebam como as coisas funcionam. Em artigo a ser publicado em breve, Francis Fukuyama e Francesca Recanatini argumentam que as iniciativas anticorrupção de um modo geral focalizadas na medição de diversos indicadores falharam. A corrupção é um fenômeno essencialmente político – o que constitui um desafio para os operadores do judiciário que precisam ser e parecer que são não partidários no jogo. As campanhas de advocacy anticorrupção muitas vezes são elaboradas sem saber muito bem se os pressupostos que fazem são relevantes, muito ambiciosos ou contraproducentes.
Quatro avalições que desafiam os grupos que trabalham contra a corrupção a repensar suas estratégias
Um conjunto de avaliações do trabalho de advocacy da Transparency International, TI, em diferentes contextos argumenta que os grupos da sociedade civil também precisam desenvolver novos tipos de campanhas, uma vez que os cidadãos em geral e as elites estão (cada vez mais) conscientes sobre os efeitos da corrupção. Uma avaliação da “Unmask the Corrupt Campaign” concluiu que a campanha foi capaz de promover expectativas de ação e resultados (justiça) com rapidez. Entretanto, não foi capaz de atender a essas expectativas, o que levou a campanha a gerar desilusão e desengajamento, afinal.
Flores e co-autores apresentam “um modelo em três níveis que considera fatores micro, meso e macro que afetam a tomada de decisão individual, incluindo a sequência de passos que os indivíduos seguem para processar informação e, subsequentemente, avaliar e reavaliar se farão algo ou não para buscar enfrentar a corrupção”. Eles argumentam que esse modelo pode ajudar atores em cada país a experimentar, refletir e adaptar suas estratégias para estimular o engajamento cidadão, de modo sistemático; aos atores que atuam no cenário internacional, o modelo pode contribuir para apoiar esses processos de modo mais adequado. Para Flores e seus colegas, ativistas que trabalham em contextos repletos de desilusão enfrentam uma batalha diferente, mais difícil do que aqueles que atuam em contextos de apatia ou otimismo.
Uma avaliação de 2018 da TI’s global advocacy argumenta que “cabe celebrar o sucesso no estabelecimento de agendas, compromissos e instituições anticorrupção. Ao mesmo tempo, é importante considerar questões relativas ao progresso coletivo e os pressupostos que guiam o trabalho anticorrupção, considerando a continuidade da extensão da corrupção e sua impunidade … é tempo de reorientação em torno de um pequeno grupo de prioridades globais de advocacy em torno das quais o Movimento possa fazer uma pressão sustentada para a mudança. Isso dependerá de abordagens de advocacy mais afiadas e de avanços em direção a estratégias mais efetivas em termos de equipes e recursos.”
Em 2012, uma avaliação do trabalho de advocacy da TI na América Latina chegou a um diagnóstico e a uma prescrição similares: “o ambiente de elaboração de políticas públicas anticorrupção na região mudou em um ritmo mais rápido do que as campanhas da sociedade civil. No início dos 1990, os ativistas eram capazes de falar em um vácuo de políticas públicas na arena anticorrupção … nos anos 2000, ilhas baseadas em projetos de integridade produziram alguns resultados adicionais … os anos 2010 mostram um desafio diferente.” A essência desse desafio está no foco estratégico em esforços colaborativos envolvendo diversos stakeholders em torno de mudanças políticas concretas e efetivas que se ajustem e transformem os sistemas anticorrupção na região.
Como promover campanhas que considerem os aposentados do Rio de Janeiro, as batalhas judiciais em Brasília e o que estamos aprendendo coletivamente enquanto campo?
Uma oportunidade para aprender sobre a próxima geração de práticas de advocacy
A Transparência Internacional no Brasil, TI-Brasil, vem seguindo essas pistas. Em 2018, a organização lançou, em parceria com a FGV Direito, uma campanha inovadora, focalizando a ação política voltada a cidadãos e elites cientes das consequências negativas da corrupção: a campanha Unidos contra a Corrupção – 70 novas medidas contra a corrupção.
Entre Janeiro e Fevereiro de 2019, conduziremos um exercício reflexivo com a TI-Brasil para aprender mais sobre as decisões, dilemas, oportunidades, desafios e lições a partir dessa articulação de um amplo conjunto de atores em torno de uma campanha contra a corrupção, em um contexto de polarização política. O objetivo é prover inspiração e insumo para a reflexão de grupos no Brasil que desejem realizar iniciativas similares às 70 Medidas em seus estados e municípios. O trabalho pode interessar também a grupos em outros países que desejem inspirar-se na campanha e adaptar algumas de suas estratégias em suas próprias realidades – o que responde ao apetite demonstrado em dois recentes eventos em Washington (detalhes aqui e aqui).
Se você é parte de um desses grupos: O que você gostaria de saber sobre a construção de uma nova geração de advocacy anticorrupção? Quais aspectos do design, da implementação e da avaliação dessa nova geração de campanhas anticorrupção lhe tiram o sono?! Envie-nos suas questões e comentários twitting @guerzovich & @ChiesSchommer com a hashtag #nextgenACadvocacy.
By Florencia Guerzovich and Paula Chies Schommer
(*para versão em português, clique aqui)
A Rio de Janeiro tale: citizen’s awareness by other means
On November 2018, Rio de Janeiro’s Luis A. Pezão governor was imprisoned due to corruption and money laundering charges. The case is a reminder that the Car Wash operation is still unfolding, as is the political, technical and legal battle for the survival of its results.
The Pezão case is also a reminder that power holders are still trying to sustain the status quo:
Two years before, one of us was living in Rio de Janeiro on the day the previous state’s governor Sergio Cabral (MDB) went to jail in 2016 (he has been found guilty of money laundering and corruption multiple times since then). That morning on a public bus, the driver yelled and honked to the newspaper guy in the corner: Cabral is in jail! The driver referred to the dire situation of public services and security in the state. Rio de Janeiro’s fiscal situation was and is dire, even in comparison with other Brazilian states (see graph below).
That morning in a Rio de Janeiro gym, in true Carioca spirit, music was loud and fun. A group of pensioners were at once celebrating and pining over the news about Cabral’s imprisonment. They also talked about the police’s lack of basic resources (paper and gas) to provide security, the crisis of public education, and the lack of medicines in the public health system. For @shannongsims the scene would be repeated three years later.
An anticorruption advocate’s “dream” scenario: people in the street making the link between corruption and their daily lives. We heard Brazilian commenting the news in the beaches of Joao Pessoa, in the northeast, and Florianopolis, in the south. No advocacy campaign had been necessary to get the conversations going. Or at least not a traditional civil society organization-led campaign. Civil society in localities across Brazil were turning anger into different forms of action – from manifestations to social accountability.
The judiciary’s role in communicating what enables corruption and its effects
If people did not realize through campaigns that corruption affects their lives and kills, judges and prosecutors have consistently made the link between the state’s fiscal crisis, deficient service delivery and the corrupt organization under investigation. The causal link between corruption and the public interest appears in judicial documents, it is reinforced in messages in press conferences, and in social media. Car Wash’s main prosecutor has argued that “corruption is a serial killer that is disguised as holes in roads, lack of medications, street crimes and poverty.” Car Wash’s Judge in the State of Rio de Janeiro argued “corruption is the main cause of the state of calamity (due to the fiscal crisis in Rio).”
Supreme Court Judge Luis Alberto Barroso argued against Temer’s pardon stating that corruption is a “violent crime”. Corruption “kills in the queue of the Unified Health System, kills through the lack of beds in hospitals, kills in the absence of medicines, kills roads without proper maintenance. Corruption destroys lives that are not adequately educated due to the absence of schools.” Using development language, Barroso made the link between corruption and human capital (#investinpeople). Barroso was speaking to his Brazilian audience – his colleagues in the Court, prosecutors that advance against all odds, and society that is supporting anticorruption change.
Barroso’s argument in the Supreme Court’s plenary was cast in national TV and multiplied in social and traditional media 1000s of times. He mentioned that there are three groups who will not hear his message: a) “part of progressivism in Brazil thinks that the ends justify the means and corruption is a footnote in the history of Brazil;” b) “part of the conservatives think that corruption, if it is of the conservative colleagues, there are no problems,” c) “there is the ones that do not want to be punished ….there’s a worse lot in Brazil: it’s the ones that do not want to be honest even moving forward, and they want everything to be as it always has been.” As Constitutional scholar Roberto Gargarella has argued, thinking beyond retribution, Car Wash is providing an unprecedented opportunity to communicate and enable public acknowledgement of the mechanisms that underlie public life. In Brazil, we have noted that judicial operators seem to be changing their communication practices accordingly.
We know little about why and how people mobilize against corruption once they acknowledge the state of affairs. A forthcoming paper by Francis Fukuyama and Francesca Recanatini argues that anticorruption initiatives, mainly focused on measurement, have basically failed. Corruption is essentially political – a challenge for judicial operators who have to be and appear to be non-partisan in the game. Anticorruption advocacy campaigns are often designed without clear understanding of whether the assumptions we make are relevant, overly ambitious or counterproductive.
Four evaluations challenging anticorruption groups to rethink advocacy
A group of evaluations of Transparency International’s advocacy in different contexts argue that civil society groups need to develop new types of advocacy campaigns. Campaigns that are relevant for citizens and elites (increasingly) aware about corruption’s effects. An evaluation of the “Unmask the Corrupt Campaign” found that the campaign was able to builds expectations of actions & results (justice) early on. However, it didn’t deliver on the promise, meaning the campaign ultimately breeds disillusionment and disengagement.
Flores and co-authors present “a three-level model that captures the micro, meso, and macro factors that affect individual decision-making, including the sequence in which individuals process information and —subsequently — evaluate and re-evaluate whether to take action against corruption”. They argue that the model can help domestic actors systematically try out, reflecting on, and adapting their strategies for stimulating citizen engagement. It can help international actors provide more adequate backing for these processes. For the authors, activists working in disillusioned contexts face a different, often uphill battle than those that work in apathetic or optimistic ones.
A 2018 evaluation of TI’s global advocacy argues that “it is worth celebrating success in establishing anticorruption agendas, commitments and institutions. At the same time, it’s important to consider questions about collective progress and the assumptions driving anti-corruption work considering the continuing extent of corruption and impunity … it is time to reorient around a small number of global advocacy priorities on which the Movement can make a sustained push for change. This will be dependent on sharpening advocacy approaches and moving towards more effective staffing and resourcing.”
In 2012, an evaluation of TI Latin America’s advocacy work made a related diagnostic and prescription “the anticorruption policymaking environment in the region has changed at a faster pace than advocacy. In the early 1990s, advocates were able to speak of a public policy vacuum in the anticorruption arena … In the 2000s, project-based islands of integrity produced some additional results … the 2010s pose a different challenge.” At the heart of the challenge is strategically focusing on multi-stakeholder collaborative efforts bringing about concrete and effective policy changes that fit and transform the anticorruption environment in the region.
How to design campaigns that are cognizant of the pensioners in Rio de Janeiro, the judicial struggles in Brasilia, and what we are learning as a field?
An opportunity to learn about doing next generation advocacy
Transparency International Brazil has acted on these cues. In 2018-TI-BR, in partnership with FGV’s Law School, have implemented an innovative anticorruption campaign focused on policy action and targeted at citizens and elites that are aware about the negative consequences of corruption: the United against Corruption or 70 measures against corruption campaign.
In January and February 2019, we will carry out a reflective exercise TI-BR to learn more about the decisions, trade-offs, opportunities and challenges, and lessons of putting together a broad multi-stakeholder anticorruption campaign in a polarized environment. The goal is to provide food for thought to help groups in Brazil who are interested taking the 70 measures to their state and local-level work. We will also be working on guidance for groups in other countries who might be interested in figuring out whether and how to adapt the campaign to their own realities – responding to appetite at two recent events in Washington (here and here).
So, if you are part of one of these groups: What would you like to know about doing next generation anticorruption advocacy? What aspects of designing, implementing or evaluating a next gen anticorruption campaign keep you awake at night? Send us your questions by twitting us @guerzovich & @ChiesSchommer with the hashtag #nextgenACadvocacy.