Fragilidades na transparência em compras públicas evidenciadas em época de pandemia no estado de Santa Catarina

Por  Suyane Honorato da Luz, Barbara Victória Balduino Jacomini e Manuela Pereira Lange *

No dia 11 de março de 2020 a Organização Mundial da Saúde (OMS), devido ao aumento de pessoas infectadas pelo vírus Sars-Cov-2, conhecido por Covid-19, declara pandemia, ou seja, a doença que teve seus primeiros casos registrados em Wuhan na China, já estava disseminada mundialmente. 

Em 26 de fevereiro de 2020 foi confirmado o primeiro caso de Covid-19 no Brasil. Alguns dias depois, registrou-se o primeiro caso de transmissão interna no país. A doença chegou a Santa Catarina em 12 de março de 2020, logo após a OMS declarar situação de pandemia. O estado decretou situação de emergência e medidas de isolamento social, ultrapassando a marca de mil casos confirmados em apenas um mês.

Com a situação se agravando por todo o país, os estados começaram a voltar suas atividades para o combate à doença. Com isso deu-se início a diversas contratações, como a montagem de hospitais de campanha, aumento da capacidade das unidades de tratamento intensivo (UTI) e, no caso de Santa Catarina, a compra de duzentos respiradores, no dia 1º de abril de 2020, que, após a veiculação de uma matéria do  The Intercept Brasil, a qual apontava possíveis irregularidades no processo de contratação, tornou-se polêmica¹.

¹ Em adição à percepção das irregularidades ocorridas nas compras diretas, esse acontecimento contribuiu para a abertura de um processo de impeachment contra o governador Carlos Moisés em agosto de 2020, com a justificativa de que o “governador cometeu crime de responsabilidade na compra dos respiradores […] e que  prestou informações falsas à Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) dos respiradores” (ROSA, 2020). Segundo uma reportagem feita por Borges (2021),  em janeiro de 2021 o Ministério Público de Santa Catarina (MPSC) arquivou o processo contra Carlos Moisés, porém o inquérito permanece em aberto, prosseguindo em julgamento nas esferas legislativa e judiciária.

A compra de 200 respiradores pelo Governo de Santa Catarina

A aquisição dos respiradores foi executada mediante contratação direta, já que se tratava de uma situação de caráter emergencial. É importante frisar que a contratação direta está prevista na Lei  nº 8.666/1993, artigo 24, que regulamenta as contratações em âmbito nacional, isto é, a compra foi balizada por uma possibilidade prevista na legislação. 

Conforme matéria jornalística do portal  The Intercept Brasil, cada respirador custou ao estado R$ 165 mil, um valor acima da média se comparado ao pago por outros estados, resultando no montante de R$ 33 milhões, que foram pagos antecipadamente. Além disso, os modelos de respiradores comprados não são indicados para uso na UTI, uma vez que a empresa alterou os modelos após a contratação. Vale ressaltar que apenas 50 unidades chegaram a Santa Catarina (BISPO; POTTER, 2020).

Em entrevista cedida ao portal G1 SC, em 04 de maio de 2020, o Governo de Santa Catarina, representado pelo Secretário da Administração, pela Secretária Executiva de Integridade e Governança e pelo Controlador-geral, admitiu fragilidades na compra dos respiradores, afirmando que o erro cometido no processo de contratação foi a ausência correta da justificativa para a compra, o que resultou em uma aquisição de respiradores que não são úteis para acometidos pelo vírus da Covid-19 em situações críticas. Também foi afirmado que, para dar celeridade ao rito processual naquele momento, nem  todos os processos de compras relacionados ao combate à pandemia passaram pela análise da Controladoria-Geral do Estado, Órgão Central do Sistema Administrativo de Controle Interno e Ouvidoria do Estado de Santa Catarina. 

Assim, os representantes enfatizaram que, a partir desses acontecimentos, o objetivo  foi o fortalecimento de toda a estrutura estatal para a prevenção de futuros riscos e erros (MARTINS, 2020).

Estrutura Administrativa do Sistema de Controle Interno e Ouvidoria do Estado de Santa Catarina

A Lei Complementar Estadual nº 741, de 12 de junho de 2019, instituiu a Controladoria-Geral do Estado (CGE) de Santa Catarina como órgão central do sistema Administrativo de Controle Interno e Ouvidoria. De acordo com o site institucional do órgão, este é responsável pela transparência e pelo combate efetivo à corrupção em toda a esfera do poder Executivo do Estado, atuando por meio de 3 pilares: Auditoria-Geral, Ouvidoria-Geral e Corregedoria-Geral. A finalidade da CGE é a de assessorar o Governador na defesa do patrimônio, no controle interno, na auditoria pública e no aperfeiçoamento dos mecanismos de prevenção e combate à corrupção, sendo responsável pelo incremento da transparência da gestão (SANTA CATARINA, 2021).

As Secretarias de Estado, por sua vez, possuem em sua estrutura organizacional as Coordenadorias de Controle Interno e Ouvidoria (CIOUV), unidades setoriais do órgão central do sistema administrativo. As coordenadorias são subordinadas a seus respectivos secretários e, tecnicamente, à CGE, visto que devem seguir as diretrizes do sistema central, a fim de assegurar que suas atribuições sejam cumpridas. 

A Secretaria Executiva de Integridade e Governança (SIG), também instituída pela Lei nº 741/2019, responde diretamente ao Governador do Estado  e tem como competência, de acordo com o art. 11 da referida lei, desenvolver o programa de integridade e governança, com a finalidade de proporcionar segurança jurídica e servir de instrumento aos agentes públicos encarregados da consecução das políticas públicas e estratégias governamentais. A Figura 1 ilustra essa estrutura.

Figura 1 – Estrutura Administrativa do Sistema de Controle Interno e Ouvidoria

Para a defesa dos interesses públicos, o Estado  pauta suas ações no modelo das três linhas do The Institute of Internal Auditors, conforme Figura 2, uma ferramenta simples e direta na explicação dos papéis e atividades que compõem o gerenciamento dos riscos e dos controles. 

Figura 2 – Modelo das 3 linhas

Na primeira linha, encontram-se os gerentes operacionais de cada área, responsáveis pela execução das atividades-fim, análise de riscos e controles inerentes às determinações legais relacionadas às ações desenvolvidas. Os gerentes são também responsáveis pelas implementações das ações corretivas e pelas resoluções de déficits nos processos.

A segunda linha oferece uma expertise complementar, apoio e monitoramento quanto ao gerenciamento de riscos, verificando as conformidades com as leis e regulamentos e analisando se o controle da primeira linha está sendo de fato executado. No âmbito da estrutura administrativa do estado de Santa Catarina, a função da segunda linha é desempenhada pelas unidades setoriais de controle interno e ouvidoria. 

Observa-se que pode haver uma fragilidade relativa a esta dimensão, pois atua com os servidores de mesmo nível hierárquico e também é subordinada ao seu respectivo secretário, não tendo um grau de independência para executar suas atividades.

A terceira linha oferece avaliação e assessoramento independentes e objetivos, através da auditoria interna, sendo representada pela Controladoria-Geral do Estado. Nessa linha, por ter independência, a CGE pode conversar com os Secretários “de igual para igual”, pois representam um mesmo nível hierárquico, subordinadas diretamente ao Governador do Estado.

Para entender as ações realizadas para o fortalecimento dessa estrutura estatal, conversamos, em março de 2021, com Juliana Wüst Panceri, servidora pública efetiva do estado de Santa Catarina há 11 anos, dos quais há 6 anos atuando diretamente nas unidades setoriais de controle interno.

Quais foram as medidas tomadas pela CGE perante as contratações em caráter emergencial?

Conforme nota da atuação da CGE na aquisição dos 200 ventiladores mecânicos, esta secretaria informou que, com a publicação da medida Provisória nº 926, de 20 de março de 2020, que flexibilizou as regras de contratações para enfrentar a pandemia, o órgão central do sistema administrativo de controle interno e ouvidoria de Santa Catarina, no dia 31 de março de 2020, reuniu-se com o Centro de Gerenciamento de Riscos e Desastres da Secretaria de Defesa Civil para construção de um plano de trabalho de assessoramento e consultoria para auditar as licitações em caráter emergencial, ou seja, procedimentos de contratação direta. Assim, a Controladoria-Geral do Estado publicou a Orientação Técnica nº 02/2020, na qual orienta os órgãos e entidades a respeito da dispensa de licitação nos casos de enfrentamento à pandemia. A orientação técnica serviu como base para a elaboração do Guia de Procedimentos e de Identificação dos principais riscos em aquisições e contratações diretas destinadas ao enfrentamento da Covid-19.

Como o Órgão Central do Sistema Administrativo de Controle Interno e Ouvidoria teve ciência da compra dos respiradores?

Em comunicado oficial, a CGE informou que a Secretaria de Estado da Saúde (SES), órgão responsável pelas compras dos respiradores, solicitou, via e-mail, a avaliação do processo por parte do órgão estadual de controle interno, no dia 18 de abril de 2020, ou seja, depois de ter realizado o pagamento do valor total de R$ 33 milhões. O pagamento, de acordo com o portal The Intercept Brasil, foi realizado no dia 1º de abril daquele ano, após as publicações da orientação técnica e do guia de procedimentos e de identificação dos principais riscos relacionados às contratações relativas à Covid-19. Assim os auditores da CGE constataram, entre outras coisas, de acordo com a nota de atuação supracitada, que:

1. o pagamento antecipado não teve a exigência de garantias à entrega dos aparelhos;
2. a proposta apresentada pela Veigamed, empresa contratada, não possuía data e nem a identificação de seus representantes legais;
3. houve a substituição do modelo contratado sem a avaliação e aprovação da SES; e
4. o valor unitário foi superior ao contratado por outros órgãos.

Ainda, conforme a nota de atuação, devido às constatações de irregularidades, a CGE encaminhou uma notificação à SES, recomendando, entre outras coisas, que:

1. a SES notificasse a empresa Veigamed acerca da necessidade do reequilíbrio   econômico-financeiro do contrato;
2. houvesse a instauração de Investigação Preliminar, conforme previsto na Lei Anticorrupção e no decreto estadual nº 1.106/17, que regulamenta a referida lei no âmbito estadual; e 
3. fosse instaurada Sindicância Investigativa no âmbito da SES.

Quais foram as ações tomadas para o fortalecimento da estrutura de controle interno do Estado e seus resultados?

De acordo com a notícia veiculada pelo site oficial da CGE, para a prevenção de riscos relacionadas às contratações emergenciais, a Controladoria-Geral do Estado e a Secretaria de Estado da Administração, conjuntamente, publicaram a Instrução Normativa nº 004/2020, que determina que as compras emergenciais para o enfrentamento do novo coronavírus com valor maior ou igual a R$ 176 mil, realizadas pelos órgãos da Administração Pública Estadual, devem ser submetidas à prévia avaliação da CGE.

A manifestação da Controladoria poderá se dar de duas formas: previamente, por meio de orientação visando à identificação de eventuais riscos que possam ocorrer nas aquisições, oportunidade em que a CGE poderá oferecer ao gestor alternativas de mitigação para os riscos identificados; ou de forma concomitante ou posterior, por meio de auditorias, inspeções, fiscalizações ou monitoramento, sempre de acordo com o Plano Anual de Auditoria (PAA) e a capacidade operacional da CGE (SANTA CATARINA, 2020).

Segundo o site oficial da CGE, de março a dezembro de 2020 foram analisados e assessorados os processos de compras ligados ao enfrentamento da Covid-19, que juntos somaram aproximadamente R$ 350 milhões, derivados de compras com dispensa de licitação, devido ao caráter emergencial. No período, mediante análises prévias, foram 42 processos de compras diretas analisadas, superando R$ 300 milhões. 

De março a abril de 2020, foram avaliados 27 processos de dispensa de licitação, envolvendo quase R$ 42 milhões. Ainda, foram realizadas avaliações para verificação e aperfeiçoamento de controles internos na Secretaria de Estado da Saúde e na Secretaria de Estado da Administração com base nas análise prévias, devido a recorrência de inconsistências verificadas e a constatação de que as análises prévias não estavam sendo capazes de alcançar as causas dos problemas identificados, apenas revelá-los. 

Após o acontecimento relativo aos respiradores, acelerou-se o processo de integração dos sistemas, tornando-se cada vez mais digital. A partir de agora, a CGE realiza o monitoramento da execução da receita e da despesa relacionados ao combate da Covid-19 a partir da classificação destes processos nos sistemas Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal (SIGEF) e Sistema de Gestão de Processos Eletrônicos (SGP-e), o que permite um melhor acompanhamento e ainda auxilia na transparência para a correta geração de informações das despesas no Portal da Transparência (SANTA CATARINA, 2020).

Além disso, estão sendo implementadas mudanças no sistema de licitação. Agora, para não correr o risco de perder informações, registra-se tudo no sistema de pagamento SIGEF, que já está integrado com a plataforma de Transparência, ajudando os órgãos de auditoria a realizarem um acompanhamento online. Isso reforça a atuação dos órgãos de controle interno e externo, bem como o controle que é realizado pela própria sociedade, uma vez que todas as etapas do processo licitatório podem ser acompanhadas pelo cidadão.

Para reforçar os sistemas de controles é fundamental a integração entre o controle interno e o externo. Após os acontecimentos, o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC), órgão de controle externo, publicou a Instrução Normativa nº TC-28/2021, que visa aprimorar a metodologia de acompanhamento das contratações. Essa normativa definiu algumas responsabilidades e atribuições às setoriais de controle interno que terão que acompanhar o envio das informações ao TCE, bem como amplia o rol de dados a serem obrigatoriamente compartilhados com a Corte de Contas.  

Assim, as licitações passam a ser submetidas ao TCE/SC na fase pré licitatória, a partir de um determinado valor. A submissão irá gerar um número e, ao torná-la pública, será necessário incluir o número de registro na portaria. Ressalta-se que, até 2020, as licitações eram encaminhadas para análise do Tribunal de Contas até o dia seguinte após a primeira publicação no órgão oficial. Além dos documentos serem submetidos antes dos editais se tornarem públicos, em outras fases do processo licitatório os dados e informações também deverão ser encaminhados.

Considerações

A partir da apresentação do escândalo que aconteceu em abril de 2020, envolvendo a compra dos respiradores, ficou explícita a fragilidade do controle em todas as etapas e a necessidade de rever as normativas vigentes até então. Em razão do ocorrido, houve reforço nas ações de acompanhamento da regularidade das licitações no âmbito do Estado de Santa Catarina.

Assim sendo, cabe ressaltar que, diante um cenário desfavorável e que causou o escândalo, foi possível perceber gargalos que aconteciam nas compras públicas e, assim, repará-los, tornando o processo mais eficiente. Logo, em alguns casos, a desordem pode servir para gerar aprendizagem e desenvolvimento. Portanto, apesar do dano ao erário trazido e da instabilidade política reforçada pela compra dos respiradores e que pode ter afetado a resposta à pandemia, essa situação serviu para revisar e aprimorar procedimentos licitatórios e  mecanismos de accountability no estado de Santa Catarina.

Além disso, com a aprovação no Congresso Nacional, da Nova Lei de Licitações (Projeto de Lei nº 4.253, de 2020) será obrigatório que as contratações públicas se submetam a práticas contínuas de gestão de riscos e de controle preventivo, sujeitando-se ao modelo das três linhas de defesa, conforme artigo 168.

Por meio de procedimentos padronizados em todos os órgãos e setores é favorecido o gerenciamento de riscos e controles mais efetivos. Vale destacar que a padronização se refere a situações comuns e também pode ser útil nas emergenciais, sendo importante que se tenha previamente mapeadas atividades para casos de calamidade pública em que é necessário agilidade.

Assim dizendo, uma estrutura de controle interno fortalecida e padronizada, além de favorecer a governança, pode reduzir os riscos dos processos, bem como garantir maior transparência e celeridade nos processos de fiscalização.  

Ainda, é importante considerar que por se tratar de um caso emergencial, é possível que aconteça situações inusitadas e repentinas, que podem colocar em xeque essas ações. Assim dizendo, mesmo que a adoção dessas medidas contribuam para melhorar o controle de risco, deve-se ficar atento às mudanças e à realidade que cada situação exige.

Vale ressaltar que as ações implementadas no âmbito do estado de Santa Catarina promovem o fortalecimento da confiança e a prestação de contas, por meio da apresentação das atividades desempenhadas por cada ator envolvido. Por fim, resulta em compras mais eficientes e, consequentemente, contribui para a redução de gastos e a melhoria da qualidade dos serviços públicos.

REFERÊNCIAS

BORGES, Caroline. MP arquiva investigação civil contra governador de SC, Carlos Moisés, no caso da compra dos 200 respiradores. G1 SC, 21 jan.2021. Disponível em: https://g1.globo.com/sc/santa-catarina/noticia/2021/01/27/mpsc-arquiva-investigacao-civil-contra-governador-de-sc-carlos-moises-no-caso-da-compra-dos-200-respiradores.ghtml. Acesso em: 21 mar. 2021

BISPO, Fábio; POTTER, Hyury. CORONAVÍRUS: SC ACEITA PROPOSTAS FORJADAS E GASTA R$ 33 MILHÕES NA COMPRA DE RESPIRADORES FANTASMAS: governo aceitou orçamentos fraudados e com dados falsos. após o pagamento, a empresa trocou o produto por um modelo inferior e sem aprovação técnica. The Intercept Brasil. 28 abr. 2020. Disponível em: https://theintercept.com/2020/04/28/sc-proposta-forjada-respiradores-fantasmas/. Acesso em: 13 mar. 2021.

MARTINS, Valéria. Governo de SC admite ‘fragilidade’ em processo de compra de respiradores que não chegaram. G1 SC. 04 maio 2020. Disponível em: https://g1.globo.com/sc/santa-catarina/noticia/2020/05/04/governo-de-sc-admite-fragilidade-em-processo-de-compra-de-respiradores-que-nao-chegaram.ghtml. Acesso em: 13 mar. 2021.

ROSA, Karollayne. Comissão da Alesc aprova segundo pedido de impeachment do governador Carlos Moisés e arquiva denúncia contra vice. GI SC, 13 out. 2020. Disponível em: https://g1.globo.com/sc/santa-catarina/noticia/2020/10/13/alesc-aprova-segundo-pedido-de-impeachment-do-governador-carlos-moises-e-arquiva-denuncia-contra-vice.ghtml. Acesso em: 21 mar. 2021.

SANTA CATARINA. CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA.  COVID-19: IN CGE/SEA 004/2020 DETERMINA AVALIAÇÃO PRÉVIA DA CONTROLADORIA-GERAL PARA COMPRAS EMERGENCIAIS. 2020. Disponível em: https://cge.sc.gov.br/covid-19-in-cge-sea-004-2020-determina-avaliacao-previa-da-controladoria-geral-para-compras-emergenciais/. Acesso em: 14 mar. 2021.

SANTA CATARINA. CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO DE SANTA CATARINA. BALANÇO 2020: AUDITORIA AVALIA CERCA DE R$ 350 MILHÕES EM COMPRAS LIGADAS À COVID-19. 2020. Disponível em: https://cge.sc.gov.br/balanco-2020-auditoria-avalia-cerca-de-r-350-milhoes-em-compras-ligadas-a-covid-19/. Acesso em: 14 mar. 2021.

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The IIA. THE INSTITUTE OF INTERNAL AUDITORS. MODELO DAS TRÊS LINHAS DO IIA 2020: uma atualização das três linhas de defesa. 2020. Disponível em: https://iiabrasil.org.br/korbilload/upl/editorHTML/uploadDireto/20200758glob-th-editorHTML-00000013-20072020131817.pdf. Acesso em: 13 mar. 2021.

Para saber mais sobre o tema:
3ª Edição – Gestão Pública em Tempos de Crise – Compras Públicas e Controle em Tempos de Crise com os convidados Henrique Ziller, Karen Sabrina Bayestorff Duarte, Marco Antonio Carvalho Teixeira e como mediadora Paula Chies Schommer.